درباره قوانین حمایتی ای که اثربخش نیستند
صنعت در تنگنای سیاست‌های بودجه‌ای
بخش صنعت در فرایند توسعه کشورهای مختلف نقش بسیار حیاتی دارد. در مسیر تحول از یک اقتصاد سنتی با بهره‌وری پایین به اقتصادی پویا با بهره‌وری بالا، این بخش بهعنوان عامل اصلی شناخته می‌شود. اگرچه در مراحل بعدی توسعه، سهم بخش صنعت کاهش یافته و نقش بخش خدمات افزایش می‌یابد اما صنعت همچنان دارای اهمیت استراتژیک است. همچنین باید در نظر داشت که بخش خدمات به‌‌طور گسترده‌ای به صنعت وابستگی دارد. این مسئله تقویت اقتصاد کشورها را در پی دارد و به ثبات و پایداری آن کمک خواهد کرد. حال در این شرایط مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «آسیب‌شناسی سیاست‌های حمایتی از بخش صنعت؛ قوانین بودجه پنج سال اخیر» به بررسی وضعیت بخش صنعت پرداخته است.
بر اساس این گزارش، بخش صنعت همواره مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی کشور بوده و تأکید زیادی بر انجام فعالیت‌های تولیدی و صنعتی صورت می‌گیرد. ابلاغ سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت، مصوب سال ۱۳۹۱ نشان از اهمیت این بخش در سیاست‌گذاری کلان کشور دارد. نظر به اهمیت این بخش، همه‌ساله تبصره‌ها و احکام مختلفی در قوانین بودجه سالیانه در این خصوص تصویب می‌شود. بررسی محتوایی این احکام حاکی است که همه احکام قوانین بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد کلان صنعتی کشور مستتر در سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های توسعه است اما اغلب تبصره‌ها و احکام حمایتی قوانین سالیانه بودجه که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده؛ یا به مرحله اجرا درنیامده و یا به‌صورت ناقص اجرا شده و اثربخشی لازم را ندارد.
در تبیین این نتیجه می‌توان به سه سطح کلان، سیاست‌گذاری و اجرا اشاره کرد. در خصوص سطح کلان ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌ای باید گفت که اقتصاد ایران طی ۱۳ سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه شرایط خاص کشور، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه روبه‌رو بوده است. این مشکلات موجب آن شده که بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند.
در این شرایط، خط‌مشی‌های حمایتی که در قالب احکام بودجه‌ای طراحی می‌شود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست و تأثیرگذاری لازم را در رفع مشکل ندارد. در زمینه سطح سیاست‌گذاری ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌ای نیز بخشی از دلایل عدم موفقیت راهبردهای حمایتی به فرایند تدوین این سیاست‌ها برمی‌گردد.
به‌دلیل شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت، در تدوین خط‌مشی‌ها به‌درستی به مسئله مورد‌نظر اشاره نمی‌شود. در مواردی هم که مسئله به‌درستی مورد شناسایی قرار گرفته و سیاست‌های حمایتی متناسب با مسئله در قانون درج شده، به‌دلیل صرف منابع در امور ضروری و روزمره، اجرای این راهبردها کنار گذاشته می‌شود.
در سطح اجرای ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌ای نیز در بسیاری موارد، قانون‌گذاری‌های مناسبی صورت گرفته اما به‌دلیل ناهماهنگی در دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص، یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود (به‌ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت‌ها در حوزه بازرگانی و معدن تا امور صنعتی)، یا این سیاست به مورد اجرا گذاشته نشده و یا به‌صورتی اجرا می‌شود که با هدف قانونگذاران فاصله زیادی دارد.
تعارض بین کارکردهای دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامه‌ها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بهعنوان مهم‌ترین کاستی‌های این خط‌مشی‌های بودجه‌ای در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
این درحالی است که یکی از ابزارهای بودجه‌ای متداول درسیاست‌گذاری اقتصادی و صنعتی، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) به شمار می‌رود. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساخت‌ها یا طرح‌های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیت‌های تولیدی تعریف می‌شود و هدف اصلی آن‌ها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت به‌حساب می‌آید.
بسیاری از طرح‌ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه‌ای دارد. این موضوع درخصوص برخی طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می‌دهد (مثلاً طرح‌های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است. در طرح‌های دیگر به‌ویژه طرح‌های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف به‌شمار می‌آید؛ چراکه با طولانی شدن ایجاد زیرساخت‌ها، ورود به چرخه فعالیت اقتصادی در زمان مناسب رخ نمی‌دهد. ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است.
تخصیص اعتبارات و عملکرد منابع به طرح‌های تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آن‌ها تطابق کمی دارد. این خود سبب طولانی شدن مدت‌زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن می‌شود. این وضعیت در میان‌مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌المللی خواهد شد که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.
پیشنهادهایی برای اصلاح رویه موجود
مرکز پژوهش‌های مجلس برای برون‌رفت از این وضعیت پیشنهاداتی را نیز مطرح کرده است؛ بر این اساس، تجمیع بندهای حمایتی بودجه‌ای و تبدیل آن‌ها به احکام دائمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت اولین راهکار در این زمینه به حساب می‌آید.
به نوعی، برنامه‌ریزان اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاست‌های حمایتی مشارکت دارند، باید خط‌مشی‌هایی که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائمی (ازجمله برنامه‌های پنج‌ساله توسعه) به‌صورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامه‌های توسعه کشور افزایش یابد. پیشنهاد در این گزارش، بازبینی مأموریت سازمان‌های مهم مرتبط با بخش صنعت از جمله سازمان‌های توسعه‌ای به‌شمار می‌آید.
در این زمینه باید اشاره کرد که بسیاری از احکام و تبصره‌هایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین می‌شود، با بازبینی و اصلاح مأموریت سازمان‌های مهم توسعه‌ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن به‌صورت دائمی قابل انجام است و به تدوین هر ساله آن‌ها در قوانین نیاز نیست.
بهعنوان مثال، تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن می‌تواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند. بنابراین تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان‌ها و رفع موانع اجرای سیاست‌های توسعه‌ای این سازمان‌ها اثربخشی بیشتری خواهد داشت. دست آخر نیز پیشنهاد تقویت نقش نظاری نمایندگان مجلس مطرح شد.
بر این اساس در بسیاری موارد، تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب ازجمله قانون بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی می‌تواند اثربخشی راهبردهای حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد، نظارت بر اجرای بند «ح» ماده ۴۸ قانون برنامه هفتم به‌منظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌های صنعتی در رشد اقتصادی به‌ویژه جزء ۳ آن درخصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک و بند «چ» قانون برنامه هفتم ناظر بر تأمین مالی سازمان‌های توسعه‌ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود، اثربخشی این قوانین نیز افزایش می‌یابد.
بر اساس این گزارش، بخش صنعت همواره مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی کشور بوده و تأکید زیادی بر انجام فعالیت‌های تولیدی و صنعتی صورت می‌گیرد. ابلاغ سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت، مصوب سال ۱۳۹۱ نشان از اهمیت این بخش در سیاست‌گذاری کلان کشور دارد. نظر به اهمیت این بخش، همه‌ساله تبصره‌ها و احکام مختلفی در قوانین بودجه سالیانه در این خصوص تصویب می‌شود. بررسی محتوایی این احکام حاکی است که همه احکام قوانین بودجه در بخش صنعت مطابق با راهبرد کلان صنعتی کشور مستتر در سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های توسعه است اما اغلب تبصره‌ها و احکام حمایتی قوانین سالیانه بودجه که مخاطب آن بخش صنعت کشور بوده؛ یا به مرحله اجرا درنیامده و یا به‌صورت ناقص اجرا شده و اثربخشی لازم را ندارد.
در تبیین این نتیجه می‌توان به سه سطح کلان، سیاست‌گذاری و اجرا اشاره کرد. در خصوص سطح کلان ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌ای باید گفت که اقتصاد ایران طی ۱۳ سال گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه شرایط خاص کشور، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه روبه‌رو بوده است. این مشکلات موجب آن شده که بخش صنعت آسیب بسیار زیادی ببیند.
در این شرایط، خط‌مشی‌های حمایتی که در قالب احکام بودجه‌ای طراحی می‌شود، در مقایسه با آسیب وارده به این بخش کافی نیست و تأثیرگذاری لازم را در رفع مشکل ندارد. در زمینه سطح سیاست‌گذاری ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌ای نیز بخشی از دلایل عدم موفقیت راهبردهای حمایتی به فرایند تدوین این سیاست‌ها برمی‌گردد.
به‌دلیل شناخت ناکافی از مسائل بخش صنعت، در تدوین خط‌مشی‌ها به‌درستی به مسئله مورد‌نظر اشاره نمی‌شود. در مواردی هم که مسئله به‌درستی مورد شناسایی قرار گرفته و سیاست‌های حمایتی متناسب با مسئله در قانون درج شده، به‌دلیل صرف منابع در امور ضروری و روزمره، اجرای این راهبردها کنار گذاشته می‌شود.
در سطح اجرای ارزیابی تبصره‌ها و احکام بودجه‌ای نیز در بسیاری موارد، قانون‌گذاری‌های مناسبی صورت گرفته اما به‌دلیل ناهماهنگی در دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص، یا درگیر بودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود (به‌ویژه وزارت صنعت، معدن و تجارت با طیف وسیعی از مأموریت‌ها در حوزه بازرگانی و معدن تا امور صنعتی)، یا این سیاست به مورد اجرا گذاشته نشده و یا به‌صورتی اجرا می‌شود که با هدف قانونگذاران فاصله زیادی دارد.
تعارض بین کارکردهای دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی، ضعف در نظام پایش برنامه‌ها، فقدان استراتژی توسعه صنعتی، ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن، فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید، فقدان سازمان متولی توسعه در کشور بهعنوان مهم‌ترین کاستی‌های این خط‌مشی‌های بودجه‌ای در جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است.
این درحالی است که یکی از ابزارهای بودجه‌ای متداول درسیاست‌گذاری اقتصادی و صنعتی، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) به شمار می‌رود. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساخت‌ها یا طرح‌های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیت‌های تولیدی تعریف می‌شود و هدف اصلی آن‌ها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت به‌حساب می‌آید.
بسیاری از طرح‌ها سابقه طولانی و بعضاً چند دهه‌ای دارد. این موضوع درخصوص برخی طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می‌دهد (مثلاً طرح‌های کمک به نوسازی صنایع) که موضوعی قابل قبول و مهم است. در طرح‌های دیگر به‌ویژه طرح‌های ایجاد زیرساخت، این یک نقطه ضعف به‌شمار می‌آید؛ چراکه با طولانی شدن ایجاد زیرساخت‌ها، ورود به چرخه فعالیت اقتصادی در زمان مناسب رخ نمی‌دهد. ضمن اینکه در این مدت بار مالی خود را نیز به بودجه تحمیل کرده است.
تخصیص اعتبارات و عملکرد منابع به طرح‌های تملک دارایی با مبلغ بودجه مورد نیاز برای آن‌ها تطابق کمی دارد. این خود سبب طولانی شدن مدت‌زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن می‌شود. این وضعیت در میان‌مدت و بلندمدت سبب از دست رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌المللی خواهد شد که تبعات آن را باید از یک نگاه راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.
پیشنهادهایی برای اصلاح رویه موجود
مرکز پژوهش‌های مجلس برای برون‌رفت از این وضعیت پیشنهاداتی را نیز مطرح کرده است؛ بر این اساس، تجمیع بندهای حمایتی بودجه‌ای و تبدیل آن‌ها به احکام دائمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت اولین راهکار در این زمینه به حساب می‌آید.
به نوعی، برنامه‌ریزان اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و وزارت صنعت، معدن و تجارت که در تدوین سیاست‌های حمایتی مشارکت دارند، باید خط‌مشی‌هایی که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائمی (ازجمله برنامه‌های پنج‌ساله توسعه) به‌صورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامه‌های توسعه کشور افزایش یابد. پیشنهاد در این گزارش، بازبینی مأموریت سازمان‌های مهم مرتبط با بخش صنعت از جمله سازمان‌های توسعه‌ای به‌شمار می‌آید.
در این زمینه باید اشاره کرد که بسیاری از احکام و تبصره‌هایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین می‌شود، با بازبینی و اصلاح مأموریت سازمان‌های مهم توسعه‌ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن به‌صورت دائمی قابل انجام است و به تدوین هر ساله آن‌ها در قوانین نیاز نیست.
بهعنوان مثال، تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی از طریق آن می‌تواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند. بنابراین تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان‌ها و رفع موانع اجرای سیاست‌های توسعه‌ای این سازمان‌ها اثربخشی بیشتری خواهد داشت. دست آخر نیز پیشنهاد تقویت نقش نظاری نمایندگان مجلس مطرح شد.
بر این اساس در بسیاری موارد، تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب ازجمله قانون بودجه از سوی مجلس شورای اسلامی می‌تواند اثربخشی راهبردهای حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این رویکرد، نظارت بر اجرای بند «ح» ماده ۴۸ قانون برنامه هفتم به‌منظور ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌های صنعتی در رشد اقتصادی به‌ویژه جزء ۳ آن درخصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک و بند «چ» قانون برنامه هفتم ناظر بر تأمین مالی سازمان‌های توسعه‌ای از مسیر قوانین بودجه سنواتی است. در صورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود، اثربخشی این قوانین نیز افزایش می‌یابد.
ارسال دیدگاه
