فـقــر زخمی کهنه بر پیکر سیاست اجتماعی ایران
فقر، واژه‌ای آشنا و در عین حال غریب، سال‌هاست در تارو‌پود ساختار اجتماعی و سیاسی جوامع ریشه دوانده؛ زخمی مزمن که هرچند توصیف آن ساده می‌نماید، اما تعریف دقیقی از آن همچنان میدان جدال نظریه‌پردازا ن و سیاست‌گذاران است. محرومیت به عنوان ابتدایی‌ترین نیاز انسانی، تصویر نخست فقر است، اما آیا فقر فقط به معنای نداشتن است؟ در حالی که میلیون‌ها نفر زیر سایه سنگین آن نفس می‌کشند، دستگاه‌های فکری و اجرایی همچنان درگیر پرسش‌هایی بنیادینند: فقر دقیقاً چیست؟ چرا به‌وجود می‌آید؟ چگونه می‌توان با آن مقابله کرد؟ پژوهش‌های پرشماری در این بازه انجام شده؛ از تحلیل‌های آماری تا روایت‌های میدانی، اما تنوع روش‌ها و گاه تناقض نتایج، خود به بخشی از مسئله بدل شده‌اند. آنچه امروز در برابر ما قرار دارد، نه صرفاً یک واقعیت اقتصادی بلکه پدیده‌ای پیچیده و چندلایه است که در بطن خود، تاریخ، سیاست، فرهنگ و ساختارهای قدرت را پنهان دارد. در این گزارش، به مسیر پرفرازونشیب مطالعات فقر در ایران می‌پردازیم؛ از صورت‌بندی نظری این پدیده تا سیاست‌هایی که قرار بود آن را مهار کند، اما گاه خود تبدیل به بخشی از چرخه بازتولید آن شد.
محمد خدابنده روزنامه نگار
فقر از جمله مفاهیمی است که به‌رغم ظاهر ساده‌اش، محل مناقشه نظری فراوانی بوده و هنوز هم اجماعی روشن درباره تعریف آن وجود ندارد. با این‌حال، در یک تعریف عمومی می‌توان آن را محرومیت از ضروریات اولیه زندگی دانست؛ محرومیتی که خود را در شاخص‌هایی چون تغذیه، بهداشت، مسکن، آموزش و دسترسی به فرصت‌ها نشان می‌دهد. از همین‌رو، فقر صرفاً کم‌درآمدی نیست بلکه مجموعه‌ای از نبود دسترسی‌ها و ناکارآمدی‌های مزمن در سطوح مختلف جامعه است. مطالعات فقر در ایران به‌رغم گسترش کمّی و کیفی در دو دهه اخیر، همچنان گرفتار تشتت مفهومی و پراکندگی در روش است. از یک سو، داده‌ها و آمارهای قابل اتکا در دسترس نیست و از سوی دیگر، تحلیل‌ها اغلب ناظر به توصیف وضعیتند، نه تجویز راه‌حل. به همین دلیل، به رغم انبوه پژوهش‌های دانشگاهی، در سیاست‌گذاری فقر گام‌های مؤثر و ماندگاری تاکنون برداشته نشده است.
سیاست‌گذاری فقر میان نظریه و عمل
فقر، اگرچه پدیده‌ای تاریخی و جهانی است اما در هر جامعه، بازتابی از الگوی توزیع منابع و ساختار قدرت است. آنچه از آن به‌عنوان سیاست‌گذاری فقر یاد می‌شود، در حقیقت مجموعه‌ای از تصمیمات و برنامه‌هایی است که نظام حکمرانی برای پیشگیری، کاهش یا ریشه‌کنی فقر طراحی می‌کند. اما آیا نظام سیاست‌گذاری ایران به درستی چنین کارکردی داشته است؟ در پاسخ باید گفت سیاست‌گذاری فقر در ایران با ضعف ساختاری مزمنی مواجه بوده است. شواهد آماری حاکی از آن است کیفیت عمومی زندگی در حال افول و بر شمار دهک‌های پایین درآمدی افزوده شده است. رشد نامتوازن اقتصادی، تمرکزگرایی در تخصیص منابع و سیاست‌های حمایتی مقطعی و پراکنده از جمله دلایل این ناکارآمدی است. نتیجه این وضعیت، آن است که فقر نه‌تنها کاهش نیافته بلکه در برخی ابعاد، ژرف‌تر و مزمن‌تر نیز شده است.
حلقه مفقوده در طراحی سیاست‌های فقرزدایی
در بررسی دلایل این ناکامی باید نقش خط‌مشی‌گذاری عمومی را به‌عنوان موتور محرک سیاست‌گذاری جدی گرفت. نظام تصمیم‌سازی در ایران، بیش از آنکه تابع یک چشم‌انداز منسجم باشد، متکی بر واکنش‌های کوتاه‌مدت و طرح‌های موقتی است. این وضعیت باعث شده فقر همواره در حاشیه باقی بماند و به‌رغم اهمیت آن، هیچ‌گاه اولویتی پایدار در برنامه‌های توسعه‌ای کشور نداشته باشد. نمونه بارز این ناکامی، سرنوشت «لایحه فقرزدایی» است که در سال ۱۳۷۵ تدوین و تقدیم مجلس شد اما پس از تغییر دولت، بدون هیچ پیگیری مشخصی از دستورکار بیرون رفت. پس از آن نیز دیگر هیچ طرح جامع و الزام‌آوری درباره فقرزدایی تدوین یا اجرا نشد. این در حالی است که در همین بازه زمانی، چندین سند راهبردی دیگر در کشور تدوین و به مرحله اجرا رسید.
ساختار اجتماعی یا ناکامی سیاست؟!
در تحلیل ریشه‌های فقر، دو دیدگاه عمده وجود دارد. دیدگاه نخست، فقر را بخشی اجتناب‌ناپذیر از حیات اجتماعی انسان می‌داند؛ پدیده‌ای که به‌دلیل محدودیت منابع و رقابت برای بهره‌مندی از امکانات، همواره در جوامع وجود داشته و خواهد داشت. در مقابل، دیدگاه دوم که مبنای تحلیل بسیاری از متفکران معاصر است، فقر را محصول ساختارهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی نابرابر می‌داند. از این نظر، فقر نه یک سرنوشت حتمی بلکه یک ساخته بشری است که قابل پیشگیری و حذف است. با اتکا به این دیدگاه، ضعف در سیاست‌گذاری فقر را باید نه امری عرضی بلکه نتیجه غفلت یا ناتوانی سیستماتیک در مواجهه با این موضوع تلقی کرد. فقدان برنامه‌ریزی‌های فراگیر، کم‌توجهی به داده‌های دقیق و بی‌ثباتی مدیریتی در نهادهای متولی مبارزه با فقر، تنها بخشی از دلایل تداوم این چرخه ناکارآمدی است.
برنامه‌ریزی‌های پرشمار؛ اجرای اندک
مرور اسناد رسمی نیز این ادعا را تقویت می‌کند. در سال ۱۳۷۹، سندی با عنوان «برنامه مبارزه با فقر» و در سال ۱۳۸۴ گزارشی با عنوان «سند کاهش فقر و هدفمند کردن یارانه‌ها» تدوین شد، اما هیچ‌یک به شکل برنامه، عملیاتی و دارای ضمانت اجرایی نشد. این اسناد عمدتاً حاوی جهت‌گیری‌های کلی بود و به‌جای تبدیل شدن به برنامه عملیاتی، در سطح شعار باقی ماند. همچنین در فصل هشتم برنامه چهارم توسعه به‌طور خاص به مقوله فقرزدایی پرداخته شد اما برای اجرایی‌کردن آن نیز نه ساختار اداری مناسبی تعریف شد و نه منابع پایداری تخصیص یافت. آنچه در عمل مشاهده شد، افزایش سهم بودجه نهادهای حمایتی مانند کمیته امداد یا بهزیستی بود، بدون آنکه برنامه مشخصی برای خروج پایدار خانوارهای تحت پوشش از چرخه فقر طراحی و اجرا شود.
سیاست‌گذاری اجتماعی بدون قطب‌نما
در فقدان یک سیاست جامع، نظام رفاه در ایران به مجموعه‌ای از مداخلات حمایتی پراکنده محدود شده است. سیاست‌های یارانه‌ای، توزیع بسته‌های معیشتی و اعطای تسهیلات خرد، گرچه در کوتاه‌مدت می‌توانند به تخفیف موقت فقر کمک کنند، اما از حل مسئله ناتوانند. این اقدامات، نه‌تنها موجب ارتقای توان معیشتی گروه‌های فقیر نشده بلکه وابستگی این گروه‌ها به کمک‌های دولتی را نیز تشدید کرد. مسئله مهم‌تر، نبود انسجام میان نهادهای مسئول است. این در حالی است که نهادهایی مانند وزارت تعاون، کمیته امداد، سازمان بهزیستی، بنیاد مستضعفان و... هر یک برنامه‌هایی موازی را اجرا می‌کنند که گاه همپوشانی دارند و گاه در تضاد با یکدیگر عمل می‌کنند. نتیجه این وضعیت، اتلاف منابع، دوباره‌کاری و نارضایتی عمومی است.
چرا قانون سکوت کرده است؟!
در چنین شرایطی، فقدان یک قانون مادر برای فقرزدایی، یکی از مهم‌ترین کاستی‌های نظام حقوقی کشور است. در حالی‌که مسائل دیگری نظیر اشتغال، مسکن یا آموزش دارای قوانین جامع و مشخص هستند، فقرزدایی همچنان در حاشیه مانده است. این خلأ قانونی باعث شده سیاست‌های فقرزدایی از ثبات، استمرار و شفافیت لازم برخوردار نباشند و هر دولت بر اساس رویکرد سیاسی خود، تفسیر متفاوتی از حمایت اجتماعی ارائه دهد. در بسیاری از کشورها، قانون‌گذاری در حوزه فقر به مثابه ابزار الزام‌آور برای دولت‌ها عمل می‌کند. این قوانین، نه‌تنها منابع لازم را مشخص می‌کنند بلکه شاخص‌های سنجش عملکرد، نظام پایش و ضمانت‌های اجرایی مشخصی نیز دارند. نبود چنین چارچوبی در ایران، یکی از دلایل اصلی ناکامی سیاست‌ها در این حوزه است.
گره کور فقر در تار و پود حکمرانی
تجربه ایران در مواجهه با پدیده فقر نشان می‌دهد صرف شعار، برنامه یا تخصیص منابع، راه‌حل این موضوع نیست. فقر، پیش از هر چیز، مسئله‌ای حکمرانی است. تا زمانی که سیاست‌گذاری اجتماعی در ایران بر پایه برنامه‌ریزی علمی، داده‌محور و مبتنی بر مشارکت ذی‌نفعان شکل نگیرد و تا وقتی که قانون مشخص و الزام‌آوری برای ریشه‌کنی فقر تدوین نشود، نمی‌توان امیدی به کاهش پایدار آن داشت.
بازتعریف سیاست فقرزدایی، مستلزم تغییر در نگرش سیاست‌گذاران، ایجاد هماهنگی میان نهادها، بازنگری در نظام بودجه‌ریزی و مهم‌تر از همه، تدوین یک قانون جامع و پایدار است؛ قانونی که نه‌تنها دولت‌ها را موظف به اقدام مؤثر می‌کند بلکه فقر را از یک شعار تبلیغاتی به مسئله‌ای ملی و نیازمند پاسخ فوری تبدیل می‌سازد.
سیاست‌گذاری فقر میان نظریه و عمل
فقر، اگرچه پدیده‌ای تاریخی و جهانی است اما در هر جامعه، بازتابی از الگوی توزیع منابع و ساختار قدرت است. آنچه از آن به‌عنوان سیاست‌گذاری فقر یاد می‌شود، در حقیقت مجموعه‌ای از تصمیمات و برنامه‌هایی است که نظام حکمرانی برای پیشگیری، کاهش یا ریشه‌کنی فقر طراحی می‌کند. اما آیا نظام سیاست‌گذاری ایران به درستی چنین کارکردی داشته است؟ در پاسخ باید گفت سیاست‌گذاری فقر در ایران با ضعف ساختاری مزمنی مواجه بوده است. شواهد آماری حاکی از آن است کیفیت عمومی زندگی در حال افول و بر شمار دهک‌های پایین درآمدی افزوده شده است. رشد نامتوازن اقتصادی، تمرکزگرایی در تخصیص منابع و سیاست‌های حمایتی مقطعی و پراکنده از جمله دلایل این ناکارآمدی است. نتیجه این وضعیت، آن است که فقر نه‌تنها کاهش نیافته بلکه در برخی ابعاد، ژرف‌تر و مزمن‌تر نیز شده است.
حلقه مفقوده در طراحی سیاست‌های فقرزدایی
در بررسی دلایل این ناکامی باید نقش خط‌مشی‌گذاری عمومی را به‌عنوان موتور محرک سیاست‌گذاری جدی گرفت. نظام تصمیم‌سازی در ایران، بیش از آنکه تابع یک چشم‌انداز منسجم باشد، متکی بر واکنش‌های کوتاه‌مدت و طرح‌های موقتی است. این وضعیت باعث شده فقر همواره در حاشیه باقی بماند و به‌رغم اهمیت آن، هیچ‌گاه اولویتی پایدار در برنامه‌های توسعه‌ای کشور نداشته باشد. نمونه بارز این ناکامی، سرنوشت «لایحه فقرزدایی» است که در سال ۱۳۷۵ تدوین و تقدیم مجلس شد اما پس از تغییر دولت، بدون هیچ پیگیری مشخصی از دستورکار بیرون رفت. پس از آن نیز دیگر هیچ طرح جامع و الزام‌آوری درباره فقرزدایی تدوین یا اجرا نشد. این در حالی است که در همین بازه زمانی، چندین سند راهبردی دیگر در کشور تدوین و به مرحله اجرا رسید.
ساختار اجتماعی یا ناکامی سیاست؟!
در تحلیل ریشه‌های فقر، دو دیدگاه عمده وجود دارد. دیدگاه نخست، فقر را بخشی اجتناب‌ناپذیر از حیات اجتماعی انسان می‌داند؛ پدیده‌ای که به‌دلیل محدودیت منابع و رقابت برای بهره‌مندی از امکانات، همواره در جوامع وجود داشته و خواهد داشت. در مقابل، دیدگاه دوم که مبنای تحلیل بسیاری از متفکران معاصر است، فقر را محصول ساختارهای اجتماعی، اقتصادی و سیاسی نابرابر می‌داند. از این نظر، فقر نه یک سرنوشت حتمی بلکه یک ساخته بشری است که قابل پیشگیری و حذف است. با اتکا به این دیدگاه، ضعف در سیاست‌گذاری فقر را باید نه امری عرضی بلکه نتیجه غفلت یا ناتوانی سیستماتیک در مواجهه با این موضوع تلقی کرد. فقدان برنامه‌ریزی‌های فراگیر، کم‌توجهی به داده‌های دقیق و بی‌ثباتی مدیریتی در نهادهای متولی مبارزه با فقر، تنها بخشی از دلایل تداوم این چرخه ناکارآمدی است.
برنامه‌ریزی‌های پرشمار؛ اجرای اندک
مرور اسناد رسمی نیز این ادعا را تقویت می‌کند. در سال ۱۳۷۹، سندی با عنوان «برنامه مبارزه با فقر» و در سال ۱۳۸۴ گزارشی با عنوان «سند کاهش فقر و هدفمند کردن یارانه‌ها» تدوین شد، اما هیچ‌یک به شکل برنامه، عملیاتی و دارای ضمانت اجرایی نشد. این اسناد عمدتاً حاوی جهت‌گیری‌های کلی بود و به‌جای تبدیل شدن به برنامه عملیاتی، در سطح شعار باقی ماند. همچنین در فصل هشتم برنامه چهارم توسعه به‌طور خاص به مقوله فقرزدایی پرداخته شد اما برای اجرایی‌کردن آن نیز نه ساختار اداری مناسبی تعریف شد و نه منابع پایداری تخصیص یافت. آنچه در عمل مشاهده شد، افزایش سهم بودجه نهادهای حمایتی مانند کمیته امداد یا بهزیستی بود، بدون آنکه برنامه مشخصی برای خروج پایدار خانوارهای تحت پوشش از چرخه فقر طراحی و اجرا شود.
سیاست‌گذاری اجتماعی بدون قطب‌نما
در فقدان یک سیاست جامع، نظام رفاه در ایران به مجموعه‌ای از مداخلات حمایتی پراکنده محدود شده است. سیاست‌های یارانه‌ای، توزیع بسته‌های معیشتی و اعطای تسهیلات خرد، گرچه در کوتاه‌مدت می‌توانند به تخفیف موقت فقر کمک کنند، اما از حل مسئله ناتوانند. این اقدامات، نه‌تنها موجب ارتقای توان معیشتی گروه‌های فقیر نشده بلکه وابستگی این گروه‌ها به کمک‌های دولتی را نیز تشدید کرد. مسئله مهم‌تر، نبود انسجام میان نهادهای مسئول است. این در حالی است که نهادهایی مانند وزارت تعاون، کمیته امداد، سازمان بهزیستی، بنیاد مستضعفان و... هر یک برنامه‌هایی موازی را اجرا می‌کنند که گاه همپوشانی دارند و گاه در تضاد با یکدیگر عمل می‌کنند. نتیجه این وضعیت، اتلاف منابع، دوباره‌کاری و نارضایتی عمومی است.
چرا قانون سکوت کرده است؟!
در چنین شرایطی، فقدان یک قانون مادر برای فقرزدایی، یکی از مهم‌ترین کاستی‌های نظام حقوقی کشور است. در حالی‌که مسائل دیگری نظیر اشتغال، مسکن یا آموزش دارای قوانین جامع و مشخص هستند، فقرزدایی همچنان در حاشیه مانده است. این خلأ قانونی باعث شده سیاست‌های فقرزدایی از ثبات، استمرار و شفافیت لازم برخوردار نباشند و هر دولت بر اساس رویکرد سیاسی خود، تفسیر متفاوتی از حمایت اجتماعی ارائه دهد. در بسیاری از کشورها، قانون‌گذاری در حوزه فقر به مثابه ابزار الزام‌آور برای دولت‌ها عمل می‌کند. این قوانین، نه‌تنها منابع لازم را مشخص می‌کنند بلکه شاخص‌های سنجش عملکرد، نظام پایش و ضمانت‌های اجرایی مشخصی نیز دارند. نبود چنین چارچوبی در ایران، یکی از دلایل اصلی ناکامی سیاست‌ها در این حوزه است.
گره کور فقر در تار و پود حکمرانی
تجربه ایران در مواجهه با پدیده فقر نشان می‌دهد صرف شعار، برنامه یا تخصیص منابع، راه‌حل این موضوع نیست. فقر، پیش از هر چیز، مسئله‌ای حکمرانی است. تا زمانی که سیاست‌گذاری اجتماعی در ایران بر پایه برنامه‌ریزی علمی، داده‌محور و مبتنی بر مشارکت ذی‌نفعان شکل نگیرد و تا وقتی که قانون مشخص و الزام‌آوری برای ریشه‌کنی فقر تدوین نشود، نمی‌توان امیدی به کاهش پایدار آن داشت.
بازتعریف سیاست فقرزدایی، مستلزم تغییر در نگرش سیاست‌گذاران، ایجاد هماهنگی میان نهادها، بازنگری در نظام بودجه‌ریزی و مهم‌تر از همه، تدوین یک قانون جامع و پایدار است؛ قانونی که نه‌تنها دولت‌ها را موظف به اقدام مؤثر می‌کند بلکه فقر را از یک شعار تبلیغاتی به مسئله‌ای ملی و نیازمند پاسخ فوری تبدیل می‌سازد.
ارسال دیدگاه
