بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن‌ 57، یکی از آرمان‌های انقلابیون، زدودن انواع فقر و محرومیت از جامعه بود. در جای‌جای قانون اساسی و حتی در برنامه‌ریزی‌های دولت‌ها درباره فقر، احکامی به چشم می‌خورد؛ با این حال، هنوز هم سیاست‌های ضدفقر در مرکز دایره تصمیم‌گیری‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است. دولت‌ها یکی پس از دیگری آمدند و دو راهبرد «تولید» و «اشتغال» را سرلوحه برنامه‌های خود برای بهبود وضعیت معیشت جامعه قرار دادند. اما همچنان فقر، ناتوانی، و نداری، چند میلیون ایرانی و به‌ویژه اقشار آسیب‌پذیر را رنج می‌دهد. حالا فقر، به علامت سوال بزرگی تبدیل شده است.

 اقشار زیادی -که حتی آمار دقیقی هم از آنها در دست نیست- برای تامین نیازهای اساسی اولیه خود، چشم‌انتظار حمایت‌های دولت هستند. از آن طرف نیز بر پیچیدگی‌های فقر افزوده شده و دولت‌ها دائما رفع آن را به دوره طولانی‌تری موکول کرده‌اند. حالا سیاستگذاران و مجریان به فکر افتاده‌اند که اگر ریشه‌کنی فقر، کاری بلندمدت است، دست‌کم می‌توان طی مراحلی، فقر را کم و کمتر کرد. اما سوال این است که با کدام روش‌ها؟ آیا همان مسیر نام‌آشنا و البته ناکام گذشته که در آن فقر، تک‌بعدی و مبتنی بر انگاره‌های صرفا اقتصادی تعریف می‌شود، ادامه پیدا می‌کند؟ یا لازم است گفتمان‌ها و روش‌ها را عوض کرده و مسئولان، این‌بار در کنار اقتصاددانان و سیاستگذاران اجتماعی بنشینند؟ در این گزارش، بررسی کرده‌ایم که انتخاب دولت دوازدهم چه خواهد بود؟ و اکنون که قطار اقتصاد، روی ریل ثبات نسبی قرار گرفته، برنامه‌های دولت برای «رفع فقر» و «ایجاد عدالت رفاهی در جامعه» تا چه حد جواب می‌دهد؟

فقرزدایی و رویکرد اقتصادمحور

بسیاری می‌پرسند برای مبارزه با فقر، چه باید کرد؟ روشن است که در مقوله فقر و حل ریشه‌‌ای این پدیده، با دیدگاه واحدی سروکار نداریم؛ بلکه با گفتمان‌های متعددی روبه‌رو هستیم که چه بسا اختلاف‌های اساسی با یکدیگر دارند. در رویکرد‌های متعارف، فقر عموما نشانه‌‌ و عوارض ناسازگاری‌ ناپایداری‌های اقتصادی شناخته می‌شود و روشی هم که برای فائق‌آمدن بر آن پیشنهاد می‌شود، رشد اقتصادی، افزایش تولید و اشتغال‌زایی برای حمایت از فقراست. در این رویکرد، بحث از پول و درآمد است و از دولت خواسته می‌شود تا خود را از عرصه‌ مدیریت اقتصاد کنار بکشد و اگر پیش‌نیازهای رشد را مهیا کند، بهترین کمک را به اقشار فقیر کرده است. در این رویکرد، فقر، عارضه‌ای تک‌بعدی است که به علت بهره‌وری اقتصادی پایین فقرا، در ساختی ناسالم رخ می‌دهد. بنابراین، باید با کوچک‌ترکردن دولت، افزایش ارزش‌افزوده در بخش تولید، و انباشت سرمایه، ظرفیت‌های تولید را بالا برد، شغل بیشتر ایجاد کرد، تقاضاها را تحریک کرد و از این طریق، درآمد فقرا را (تا بالای خط فقر محاسبه شده) افزایش داد تا مشکل‌شان حل شود. 

درواقع، در این رویکرد، نقطه کانونی سیاست‌های فقرزدا، بحثی به نام «کیک اقتصاد» است که در آن، دولت را از جهت‌گیری‌های مستقیم بازتوزیع منابع برحذر می‌دارد؛ چرا که به گمان مدافعان این رویکرد، حمایت‌های دولت از فقرا، مانع تولید بیشتر و بزرگ‌ترشدن کیک اقتصاد است و بر همین اساس، پیشنهاد می‌کنند که بگذارند اقتصاد، کار خودش را انجام دهد، حتی اگر قطعات این کیک اقتصاد، به طور نابرابر میان افراد و خانوارها توزیع شده باشد. نمود بارز این دیدگاه، در سیاست‌های تعدیل اقتصادی اوایل دهه 70 به خوبی مشهود است.

تحلیل دگراندیشانه از فقر  

در مقابل دیدگاه اول، طیفی از نظریه‌پردازان عموما اجتماعی قرار دارند که رویکردی عموما دگراندیش دارند و به فقر، به مثابه پدیده‌ای پیچیده و چندبعدی می‌نگرند که برای حل آن، باید فرمول‌های متناسب داشت. رویکردهای دگراندیش، به کیفیت فقر توجه می‌کنند. به عبارتی، در رویکرد‌های غیراقتصادی گفته می‌‌شود که فقر، تنها محاسبه سرراست خط فقر و داشتن اطلاعاتی درباره درآمد خانوارها و اینکه چند درصد خانوارها زیر خط فقر قرار دارند (سرشماری فقرا)، نیست؛ بلکه شاخص‌ها و عوامل اجتماعی، مانند قابلیت افراد، میزان مشارکت و سطح محرومیت آنها نیز در فقر، دخیل است و علی‌الخصوص بر مقوله‌های نابرابری، آموزش، سلامت و بهداشت، و تور حمایت‌ها در سیاستگذاری‌های ضدفقر تاکید می‌کنند. در این رویکرد، وظیفه دولت‌ها می‌دانند که با سیاست‌های توزیعی مناسب، محیط اجتماعی و زیستی را به گونه‌ای فراهم کنند که طبقات و اقشار مختلف شهروندی، از حداقل‌هایی برخوردار باشند. حال این سوال پیش می‌آید که صورت‌بندی برنامه‌های فقرزدایانه در ایران، به کدام رویکرد قرابت بیشتری دارند؟ آنکه عدالت توزیعی را ضدرشد می‌داند و قائل به تفکیک میان فقر مطلق، درآمدی، و چندبعدی نیست؟ یا آنهایی که همگنی اجتماعی را مقدم بر رشد یک‌سویه اقتصادی قلمداد می‌کنند و معتقد به دخالت‌های به‌موقع هستند؟

جایگاه فقر در برنامه‌های توسعه‌ای

فقر در ایران، از زوایای مختلفی بررسی و کنکاش شده است. با این حال، اکثر مطالعات انجام‌شده درباره فقر در ایران- چه از منظر روش‌شناسی و چه در اجرا- اثبات کرده‌اند که چالش‌های فراوانی بر سر نوع مواجهه با معضل فقر وجود دارد و تاکنون برنامه‌ای جامع و همه‌جانبه که به صورت ریشه‌ای به زمینه‌ها و ریشه‌های فقر بپردازد، تدوین نشده است. این موضوع را شاید بتوان با نگاهی به مضمون برنامه‌های توسعه‌ای اول تا پنجم در زمینه مبارزه با فقر، دقیق‌تر بیان کرد. نگاهی به برنامه‌های توسعه‌ای اول تا سوم نشان می‌دهند که جنس سیاست‌های فقرزدای اجراشده در سال‌های 68 (زمان آغاز برنامه اول توسعه) تا پایان دولت نهم، تک‌بعدی، دستوری و متمرکز بر حوزه‌های خاصی از جمله وضعیت مسکن، خوراک و دسترسی به شغل بوده که همگی مولفه‌‌هایی عمدتا اقتصادی به شمار می‌روند و ارتباطی منطقی و ارگانیک میان آنها مشاهده نمی‌شود. کما اینکه مثلا در برنامه اول توسعه، اساسا بحثی از عدالت اجتماعی نمی‌شود و به جای آن، دولت مکلف می‌شود تا امکانات معیشتی را برای نیازمندان فراهم کند، به قدرت خرید کشاورزان توجه کند، و آموزش عمومی را در مناطق محروم گسترش دهد. در برنامه دوم توسعه، با آنکه عدالت اجتماعی به کانون سیاست‌های فقرزدا افزوده می‌شود، به دلیل نبود تعریف روشن و عملیاتی از عدالت و مصادیق و ابعاد آن، پیوندی منطقی و بایسته، میان این آرمان و سیاست‌های فقرزدا برقرار نمی‌شود و با وجود طرح ایده‌آل‌هایی مانند «بهبود شرایط زندگی عمومی»، «اصلاح نظام مالیاتی»، «رفع تعادل‌های منطقه‌ای»، سیاست‌ها در عمل به صورت جزیره‌ای عمل کرده و نمود مشخصی در حل مسئله فقر پیدا نمی‌کنند. در برنامه سوم نیز همان الگوی تک‌بعدی و پراکندگی سیاست‌های فقرزدا ادامه پیدا می‌کند و دولتمردان، وزن و جایگاهی به برنامه‌های فقرزدا در سیاست‌های اجرایی خود نمی‌دهند و فقر و نابرابری، عمیق‌تر می‌شود. برنامه چهارم توسعه، اولین برنامه‌ای است که در آن سازوکار مشخص و تاحدودی عینی، برای حل مسئله فقر عرضه می‌کند که تا حدودی متاثر از تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی است که در همان سال (1383) به تصویب رسیده بود. در این سند میان‌مدت توسعه‌ای، راهبردهایی چون بهبود امنیت غذایی، ارتقای امنیت شغلی، عادلانه‌ترکردن درآمدها، اولویت‌یافتن نیازهای اصلی مردم (بهداشت، آموزش، مسکن)، اعمال سیاست‌های مالیاتی با هدف بازتوزیع عادلانه درآمدها، توانمندسازی و ... برجسته شدند که باید با مشارکت نهادهای مدنی و موسسه‌های غیردولتی از جامعه فقرزدایی می‌کردند. در برنامه چهارم، یکی از راهبرد‌ها در پیشگیری و کاهش فقر، توانمندسازی سه دهک پایین درآمدی با برنامه‌های ویژه اشتغال و آموزش مهارت‌های شغلی و زندگی به آنها بود و برای نخستین‌بار نیز انواع فقر (معیشتی، مطلق، نسبی، و قابلیتی) تعریف شدند. در عمل این برنامه نیز به همان آفت نبود استنباط واحد از فقر، سلطه رویکرد اقتصادی در طرح‌های فقرزدایی، و نداشتن تناسب و چارچوب منطقی سیاست‌ها با واقعیت‌های جامعه، و از همه مهم‌تر سیاست‌های هدفمندسازی یارانه‌ها و جهش در قیمت حامل‌های انرژی، دچار بود و کاری از پیش نبرد. برنامه پنجم توسعه (1390 تا 1394)، دومین برنامه از دوره سند چشم‌انداز بیست‌ساله بود و نیم‌نگاهی نیز به عدالت اجتماعی، فقرزدایی و توانمندسازی فقرا داشت، اما در این برنامه نیز به دلیل تجربه نرخ‌های رشد و منفی رشد، تورم افسارگسیخته، جهش‌های چندباره در نرخ ارز، تحریم‌های اقتصادی اهداف فقرزدایی را به کل منتفی کرد و ناکام‌ترین دوران فقرزدایی را به ثبت رساند. 

تحلیل سه‌دهه برنامه‌های فقرزدایی

نتیجه سیاست‌های فقرزدایی سه دهه اخیر، با زبان آمار و ارقام، بهتر بیان می‌شود. گذشته از اینکه در ایران، نهادها و سازمان‌های پژوهشی مختلف هر کدام نمودارهای مختلفی از نوسان‌های فقر ترسیم کرده‌اند -که لزوما هم منطبق بر یکدیگر نیستند- در گزارشی که اخیرا مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر کرده، آمده است وسعت و شدت فقر چندبعدی در مناطق روستایی طی سال‌های 70 تا 93 حدود 80 درصد کاهش پیدا کرده و از 3540/0 به 0664/0 رسیده است.