چرا تغییر مبنای محاسبه طلبهای تامیناجتماعی از دولت، غیرممکن است؟
تخفیف، بیتخفیف!
مهدی رضایی
سازمان تامیناجتماعی، در شرایط حساسی از نظر تعادل منابع و مصارف خود قرار دارد. بزرگترین صندوق بیمهای کشور، بعد از نیمقرن فعالیت بیمهای و درمانی، حالا نیاز مبرم به منابع نقدی دارد و از آن سو نیز بزرگترین بدهکار آن، یعنی نهاد دولت، گویا هنوز به جمعبندی روشنی درباره میزان بدهیهای انباشته و تاریخی خود به این سازمان نرسیده است. اینجا و آنجا صحبت از آن است که تعدادی از نمایندگان مجلس و دولت، در تلاشی مشترک میخواهند از سازمان تامیناجتماعی بابت بزرگترین مطالباتش، تخفیفهایی بگیرند. به طور مشخص، برخی در سازمان برنامه و بودجه و تعدادی از نمایندگان مجلس قصد دارند مبنا و فرمول محاسبه بدهیهای دولت به تامیناجتماعی را تغییر دهند و همین موضوع، مایه نگرانی مسئولان و کارشناسان حوزه رفاه تامیناجتماعی و برخی فعالان شرکای اجتماعی سازمان –یعنی نمایندگان نیروهای مولد، کارآفرین و بازنشستگان تحتپوشش- شده است. کارشناسان خبره بیمههای اجتماعی در این میان میگویند تغییر فرمول محاسبه مطالبات با روح قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی و دیگر اسناد و قوانین بالادستی، مغایرت دارد و تامیناجتماعی را در روزهایی که با بحران نقدینگی دست و پنجه نرم میکند، با فشارهای بیشتری برای عمل به تعهدات خود روبهرو خواهد کرد.
پاککردن صورت مسئله بدهیها!
از سالهای ابتدایی دهه 80 -که تعادل مالی تامیناجتماعی دستخوش متغیرهای مختلف شد و به عبارتی مصارفش، بر درآمدهایش پیشی گرفت- این سازمان، برای ایفای تعهدات خود به بیمهشدگان و مستمریبگیران، در مقاطعی ناچار شد بخشی از داراییهای خود را بفروشد و از نظام بانکی وام بگیرد؛ راهکاری که قرار بود موقت و مقطعی باشد و اندکی از فشار کسری منابع نقدی را کم کند. در این سالها همواره تامیناجتماعی گوشهچشمی به وضع نهاد دولت داشته و انتظار این میرفته است که در این فرصت، دولت با بازیابی خود، و بهبود درآمدهایش از راه مالیات یا فروش نفت و ... به وعدهاش وفا کرده و بدهیهای معوق خود را پرداخت کند. این اتفاق، نه تنها نیفتاده، بلکه حالا زمزمههایی تازه مبنی بر تغییر فرمول محاسبه بدهیها شنیده میشود. در کنار تلاشهای رسمی و غیررسمی مدیران سازمان تامیناجتماعی و نمایندگان آن در گفتوگو با مجلس و دولتیان برای دفاع از حقوق بیمهشدگان و مستمریبگیران، علی حیدری -نایبرئیس هیئتمدیره سازمان تامیناجتماعی- اخیرا از تحرکاتی تازه اما غیررسمی، سخن رانده است. وی در گفتوگو با «ایلنا» این تلاشها را به مثابه پاککردن صورت مسئله بدهیها دانسته و گفته است: «تغییر فرمول محاسبه مطالبات موجب کاستهشدن از توان این سازمان برای ارائه خدمات به ذینفعان میشود و این خلاف قوانین، شرع و منافع ذینفعان است.» فرمول محاسبه فعلی، به استناد احکام قانون ساختار سازمانی نظام رفاه و تامیناجتماعی، «سود مرکب» است و فرمول جانشین، «سود ساده» است. در روش سود مرکب، علاوه بر اصل بدهی که مشمول سود میشود، بدهکار باید برای بدهیهای پرداختنشده و اصطلاحا انباشتشده خود نیز جریمه دیرکرد به طلبکار بپردازد. در روش سود ساده اما خبری از دریافت سود از بدهیهای انباشتشده وجود ندارد و عملا اصل بدهیها، مشمول سود میشود. اما آیا چنین تغییری امکانپذیر است؟ چطور میتوان آن را با قوانین و مقررات بالادستی تطبیق داد؟ عملکرد چهاردهه گذشته دولتها را چطور میتوان توجیه کرد؟
نحوه محاسبه مطالبات در اسناد و قوانین بالادستی
در نظامهای بیمههای اجتماعی، دولت در کنار بیمهپردازان و کارفرمایان، از ارکان اصلی این نظام و دارای بیشترین مشارکت مالی در فرآیند اعطای حمایتهای اجتماعی است. در ایران، ماده 28 قانون تامیناجتماعی به مسئولیت دولت در قبال سازمان تامیناجتماعی اشاره و مقرر کرده که دولت، سهدرصد از نرخ حقبیمه 30 درصدی را تامین و پرداخت کند تا سازمان تامیناجتماعی بتواند به تکالیف خود در تامین رفاه و امنیت اجتماعی و اقتصادی بیمهشدگان عمل کند. عملنکردن بهموقع نهاد دولت به تعهدات خود در پرداخت حقبیمههای توافقشده در دهههای گذشته و شرایط اقتصادی کشور و فشارهای مالی بر صندوق تامیناجتماعی، سیاستگذاران و برنامهریزان را بر آن داشت که برای کمک به ثبات و پایداری مالی این سازمان در اسناد بالادستی مانند قانون نظام جامع، احکام توسعهای و بودجهای، موضوع بدهیهای دولت به سازمان تامیناجتماعی را موردتوجه قرار دهند. علاوه بر این، سازمان تامیناجتماعی، مدعی است فرمول سود مرکب، از ابتدای تشکیل این سازمان در سال 54 وجود داشته و حتی در وصول مطالبات از کارفرمایان نیز از همین روش استفاده شده است. مطابق ماده 49 قانون تامیناجتماعی «مطالبات ناشی از روابط بیمهای شامل حقبیمه، خسارات تاخیر و جرائم نقدی و مطالبات ناشی از هزینههای انجامشده در امور درمانی و ... به بیمهشدگان، طلب ممتازه به حساب میآیند.» این ماده قانونی، مبنای قانونی بالادستی هم شد. در بند «ه» ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی، آنجا که بحث از اصول و سیاستهای مالی این نظام است، قانونگذار با تبعیت از ماده 49 قانون تامیناجتماعی، چنین مقرر کرده است: «مطالبات سازمانها، صندوقها و موسسات بیمهای فعال در قلمروهای نظام تامیناجتماعی از دولت، بر مبنای ارزش واقعی روز و براساس نرخ اوراق مشارکت پرداخت خواهد شد.» علاوه بر این، در برنامههای توسعهای کشور نیز به مقوله بدهیهای دولت به صندوقهای بیمهای توجه شده است. قانون برنامه سوم توسعه، اولین قانون برنامه میانمدتی بود که به بدهیهای انباشتشده دولت به صندوقها پرداخت. در ماده 39 این قانون، دولت مکلف شد بهمنظور فراهمکردن امکان خدماتدهی بهتر به بیمهشدگان، تقویت بنیه مالی و جلوگیری از بروز بحران مالی در تامیناجتماعی، ضمن پرداخت تعهدات سالیانه و ایجادنکردن بدهی جدید، 50 درصد بدهیهای انباشتشده خود به ارزش روز را تا پایان برنامه، طبق تفاهم با سازمان از محل واگذاری سهام، فروش و تهاتر اموال و داراییها و ... تادیه کند. در ماده 96 قانون برنامه چهارم نیز دولت، مکلف به اتخاذ تمهیدات لازم جهت بازپرداخت بدهیهای خود و تسویه کامل آنها شد. در ماده 66 برنامه پنجم توسعه همین موضوع را موردتوجه قرار گرفت و این وظیفه را برعهده دولت نهاده شد تا دیون مربوط به سهم قانونی دولت را از طریق پیشبینی در قوانین بودجه سنواتی تامین و پرداخت کند. در این ماده قانونی تاکید شده بود دولت باید بدهیهای جاری و معوقه خود را به صندوقها و از جمله تامیناجتماعی، بر مبنای ارزش روز لحاظ و پرداخت کند. در ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه نیز کمابیش چنین تکلیفی دیده میشود و دولت مکلف شده معادل کل بدهیهای قطعی خود را تا پایان برنامه از رهگذر انتشار اوراق بهادار و تا سقف مندرج در بودجه سنواتی کشور (سالانه معادل 10 درصد بدهیها) به تامیناجتماعی تادیه کند. تا اینجا مشخص است که قوانین بالادستی درباره نحوه محاسبه بدهیهای جاری و معوق به دولت گفتهاند از چه فرمولی استفاده کند. اما سوال این است در روند تاریخی شکلگیری و پرداخت بدهیهای دولت چه الگوی قابل ردیابی است؟
دولت و پرداخت بدهیهای ایجادی
منشا تعهدات و بدهیهای دولت به سازمان تامیناجتماعی، بالغ بر 26 مورد است. با این حال سه عامل، در ایجاد آنها نقش بیشتری داشتهاند. نخست، سهدرصد حقبیمه سهم دولت، دوم معافیتهای بیمهای سهم کارفرما یا بیمهشده که باز هم دولت ضامن پرداخت آنهاست و سوم، قوانین و مقررات تحمیلی بر تامیناجتماعی که دارای بار مالی هستند و دولت، در ازای آنها تکالیف و تعهدات مالی داشته اما از وظیفه خود سرباز زده است. صورتهای مالی رسمی سازمان تامیناجتماعی، از سیر شکلگیری بدهیهای «ایجادی» سالانه دولت به این سازمان، و نوسانات آن طی دوره زمانی 93-54، نشان میدهد که بدهیهای ایجادی سالانه بهطور متوسط 33/3 درصد رشد داشته است. به عبارتی دیگر، بدهیها طی این دوره 54 هزار برابر شده و به استثنای سه سال 57، 64 و 68 در مابقی دورهها، روند بدهیها مثبت و رو به صعود بوده است. در مقابل، پرداختهای دولت به تامیناجتماعی، دارای نوسانات بسیار و فاقد روال و روند مشخصی بوده است. به نحوی که طی همین دوره، تقریبا میشود گفت هیچگونه پرداختی به تامیناجتماعی بابت بدهیها صورت نگرفته است. نکته قابلتوجه در پرداختهای دولت به تامیناجتماعی، تسویه کامل بدهیها در دوسال ابتدایی فعالیت این سازمان است و این موضوع، در سالهای بعد –بهویژه در ایام جنگ تحمیلی، و بهاستثنای سالهای 59 و 65 تقریبا به فراموشی سپرده و در بودجه سنواتی سال 74 تکالیفی بر دوش دولت گذاشته شد. به موجب تبصره 10 این قانون، دولت موظف شد حداقل 20 درصد مطالبات محاسبهشده به قیمت روز را تا پایان سال 74 با واگذاری سهام کارخانجات و موسسات دولتی و ملیشده، پرداخت کند. این تبصره در سالهای بعد نیز ادامه پیدا کرد و دولت، همهساله بابت بدهیهای ایجادی خود، پرداختهایی به تامیناجتماعی داشت که البته نه قاعدهمند و دارای روندی منظم بودند و نه کافی و متناسب با حجم بدهیها. طی همین دوره، بیشترین پرداختها بابت بدهیهای ایجادی در سالهای 89، 91، 87 و 92 صورت گرفت که به ترتیب 2 هزار، 1600، 1300 و 1200 میلیارد تومان به تامیناجتماعی پرداخت شد.
کارنامه دولت در بدهیهای معوقه
گرچه، طبق قوانینی که شرح آن رفت، دولت مکلف بوده حقبیمه سهم خود را بهطور یکجا در بودجه سالانه کل کشور منظور و به تامیناجتماعی پرداخت کند، اما رعایتنکردن این موضوع و عدم تناسب پرداختها با بدهیهای ایجادی، مسئلهای به نام بدهیهای تجمیعی ایجاد کرد. از یک سو، جمعیت زیرپوشش به مرور بیشتر میشد که طبیعتا یک معنای آن، افزایش تعهدات دولت به تامیناجتماعی است و از سویی نیز نمیتوان از افزایش قوانین و مقررات تحمیلی دارای بار مالی بر تامیناجتماعی (به ویژه در دهه 80) گذشت. عملنکردن دولت به تعهدات، در سالهایی که دولتهای نهم و دهم سکان امور را در دست داشتند، نیز بر آشفتگی وضع افزود. در چنین شرایطی، به یکباره حجم بدهیهای دولت به تامیناجتماعی بالا رفت، پرداخت کامل بدهیها از توان دولت خارج شد و در سازمان تامیناجتماعی نیز چالش پایداری مالی نمایان شد. گرچه طی سالهای یادشده روند خلق بدهیهای انباشتهشده، اوج گرفت، مشخصا از سالهای 56 به بعد بدهیهای معوقه از بدهیهای ایجادی پیشی گرفتند. اگر بتوان دهه 80 را سرآغاز فصل افزایش یکباره بدهیهای انباشتشده دولت به تامیناجتماعی دانست، در مقابل، آمارها از پرداختیهای دولت بابت تسویه بدهیهای تجمیعی، میگویند الگوی رفتاری دولت از الگوی پرنوسان بدهیهای ایجادی تبعیت میکند. جداول آماری نشان میدهند متوسط بدهیهای انباشتهشده دولت از سال 56 تا 93، 97 هزار برابر شده است. از نظر تغییرات سالانه در میزان بدهیهای معوقه اما، بیشترین افزایش بدهی در دولت یازدهم خود را نشان داده است. به طوری که در این سال 22 هزار و 600 میلیارد تومان بدهی جدید برای دولت به علت عملنکردن به تعهدات جاری و دولتهای قبل از خود، ایجاد شد. با این حال، آنچه در رفتار نهاد دولت در طی چهاردهه گذشته مشهود است، نبود اختلاف با مسئولان وقت تامیناجتماعی بر سر نحوه محاسبه بدهیها و ملکف دانستن خود به پرداختها به ارزش روز است. از سویی، با اینکه در تمام این چهاردهه، هماهنگی و تناسبی میان بدهیهای ایجادی و میزان پرداختهای دولت وجود نداشته و در نتیجه، بدهیهای دولت تا پایان سال 93 به حدود 85 هزار میلیارد تومان رسید، این به معنای پرداختنشدن بدهیهای معوق هم نیست. براساس آمارها، در دوره زمانی 54 تا 93 دولت، 11 درصد بدهیهای ایجادی خود را پرداخت کرده و نسبت به پرداخت سهدرصد از بدهیهای معوق طبق فرمول سود مرکب اقدام کرد.
ارسال دیدگاه
ضمیمه
