اسماعیل گرجیپور از نظام چندلایه بیمههای اجتماعی میگوید
چسبندگی حمایتهای اجتماعی
حسین بلوچی
امروزه کمتر کارشناسی است که ضرورت وجودی نظام جامع و کارآمد تأمین اجتماعی در کشور و تاثیر آن در امنیت اجتماعی و اقتصادی آحاد جامعه را درک نکرده باشد. نظام جامع تامین اجتماعی مشتمل بر قلمروهای بیمهاجتماعی ، حمایتی و امدادی که سابقه آن به طور مشخص به سال 1383 میرسد، درصدد رفع دغدغههای مرتبط با رفاه اجتماعی افراد است که در صورت نبود، پیامدهای نامطلوبی بر گرده کشور و سرمایههای اجتماعی آن وارد میشود. اما تجربه سالیان دراز نشان میدهد که نظام فعلی، پاسخگوی نیاز همه اقشار جامعه نیست. همپوشانیها و محرومیتهای زیادی که در ارائه خدمات اجتماعی وجود دارد، مبین این مطلب است که این نظام نیازمند بازنگری جدی است. بر همین اساس، پیادهسازی نظام چندلایه بیمههای اجتماعی از سوی کارشناسان پیشنهاد شده است. خدمات ارائه شده در نظام چندلایه، در سطوح حمایتی، بیمهای پایه و بیمهای تکمیلی خواهد بود و بر این اساس ممکن است الگوهای متفاوتی پیشنهاد شود. اسماعیل گرجیپور، مدیرکل دفتر بیمههای اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در گفتگو با «آتیه نو» به مجموعه اقداماتی که در کمیسیون بیمههای اجتماعی صورت گرفته اشاره میکند و اعتقاد دارد اصلاحاتی باید در زمینه تقویت لایه حمایتی صورت بگیرد تا لایه بعدی که همان لایه مشارکتی است، در خطر قرار نگیرد. به نظر گرجیپور مشخصترین مسئله در این حوزه کمبود منابع است که باید با انجام اصلاحاتی در نحوه پوشش و تخصیص اعتبار، این لایه را از رخوت موجود نجات دهد که خود عاملی برای دمیدن روح تازه به کالبد نظام بیمههای اجتماعی کشور است. بخش اول این گفتوگو که به بررسی نظام رفاهی کشور و علل پیشنهاد نظام چند لایه اجتماعی اختصاص دارد، در ادامه می آید. در بخش دوم که در شمارههای آتی منتشر خواهد شد، لایه اول نظام چند لایه که لایه حمایتی نامیده میشود، به صورت جداگانه مورد بررسی قرار گرفته است زیرا لایه حمایتی را می توان، شالوده نظام چندلایه دانست.
در تمام کشورهای دنیا، الگوهای رفاهی خاصی دنبال میشود و هر دولت یا نظام سیاسی، با درک اهمیت و ضرورت وجود نظامهای تامیناجتماعی، الگوی خاصی را اعمال میکند که در عین بومی بودن، واجد مولفههای تقریبا مشابهی در دیگر نظامهای تامیناجتماعی است. به عبارت دیگر ممکن است بتوان اهداف همه این نظامها را در چند مورد خلاصه کرد. به نظر شما این نظامها چه اهدافی را دنبال میکنند؟
به طور کلی آنچه نظامهای رفاهی در اکثر نقاط دنیا در پی دستیابی به آن هستند و برنامهریزیهای خود را بر تحقق این اهداف قرار دادهاند، شامل سه هدف اساسی میشود. همه این نظامهای رفاهی در مرتبه نخست به مسئله افزایش نرخ اشتغال توجه دارند که اگر بهخوبی محقق شود، میتواند زمینه دستیابی به دیگر اهداف باشد. در مرتبه دوم آنچه دنبال میشود عبارت است از اعمال سیاستها و برنامههایی مدون برای کاهش نابرابری درآمدی در میان افراد جامعه. همانطور که میدانید یکی از شروط اصلی کاهش نابرابری در سطح جامعه، داشتن سطح مناسبی از اشتغال برای اکثریت افراد جامعه است که خودبهخود نابرابریها را هم کاهش میدهد و در این صورت، هدف دوم هم محقق میشود. به عبارت دیگر جلوگیری از بروز شکاف طبقاتی میان افراد جامعه از جمله اهداف اساسی هر نظام رفاهی در دنیاست. انضباط مالی و یا به عبارتی دیگر هموار کردن مصرف در طول چرخه زندگی هم هدفی دیگر است که نظامهای رفاهی در راستای دو هدف آن را دنبال میکنند که فرآیندی بلندمدت است. نکته اساسی که در این زمینه وجود دارد این است که دستیابی به هرسه هدف رفاهی فوق به طور همزمان امکانپذیر نیست و هرکدام بنا به موقعیتها و بازههای زمانی مختلف و با عنایت به برنامهها و سیاستهای دولتها عینیت مییابند. در عین حال این مسئله نیز وجود دارد که در زمینه این سه هدف ممکن است هدفهای دیگری هم بتوان ذکر کرد که بسته به نوع نظام رفاهی در درون همین سه هدف جای میگیرند.
سابقه اجرای برنامههای رفاهی و تامیناجتماعی در کشور ما به دهه 50 و حتی به عقبتر از آن برمیگردد. در حال حاضر شکل کلی نظام اجتماعی ایران چگونه است و آنچه دولت و برنامههای مختلف توسعه در حال تعیین مدل و پیادهسازی آن هستند شامل چه لایههایی است؟
با توجه به تکلیف قانونی ماده 27 برنامه پنجم توسعه، شمای کلی نظام تامیناجتماعی چندلایه در سه لایه اصلی مشخص و پیشنهاد شده است. لایه اول همان لایه مساعدت اجتماعی است که به دو سطح حمایتی کامل و حمایتی نسبی تقسیم میشود. بیمههای اجتماعی پایه در لایه دوم قرار دارند که دارای سطحبندی چندگانهای هستند و شامل بیمههای اجتماعی اجباری، بیمههای اجتماعی فراگیر (ملی)، بیمههای سلامت اجباری و بیمههای سلامت همگانی است. البته با توجه به وضعیت صندوقهای بازنشستگی کشور، اصلاحات مدنظر بیمههای اجباری اجتماعی در قالب نظام نوین بازنشستگی به صورت جداگانه در حال برنامهریزی و پیگیری است. لایه سوم هم لایه بیمههای تکمیلی است که بیمههای خصوصی، بیمههای تجاری و حسابهای انفرادی در آن جای میگیرند. به عبارت دیگر شمای کلی نظام تامیناجتماعی چندلایه به صورت هرم و شامل سه لایه مختلف است که هرکدام زیرشاخههایی دارند و این زیرشاخهها هم از ویژگیها و مولفههای خاصی برخوردارند. در هفتههای گذشته لایه مساعدت اجتماعی مدل پیشنهادی نظام لایهبندی اجتماعی به تصویب کمیسیون اجتماعی دولت رسیده است. با همکاری کمیسیون اجتماعی دولت و دستگاههای ذیربط و بهخصوص سازمان تامیناجتماعی، مشغول انجام مطالعاتی در رابطه با لایههای دیگر شامل بیمههای اجتماعی پایه، سلامت و لایههای بالاتر هستیم که قطعا پس از بررسیها و توافق متصدیان و بهخصوص سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور به دلیل اهمیتی که از نظر مباحث مالی دارد، به تصویب خواهد رسید.
به نظر میرسد مقدمه ورود به نظام بیمههای اجتماعی در ایران و سنجش کارکردها و از همه مهمتر میزان موفقیت آن، از رهگذر لایه اول یا همان لایه مساعدت اجتماعی صورت میگیرد.
باید توجه داشته باشیم که آنچه بهعنوان لایه مساعدت اجتماعی شناخته میشود، نمایانگر درست یا نادرست بودن مسیر نظام تامیناجتماعی ما خواهد بود. به دیگر زبان، اگر لایه اول بهخوبی مدیریت نشود، لایههای بالاتر هم نمیتوانند به اهدافی که برای آنها متصور شدهایم دست یابند. این اهمیت از این رو است که در ارزیابی نهایی این لایه، بیمههای اجتماعی پایه تعیینکننده است. با این حال لایه مساعدتهای اجتماعی در کشور ما با مسائل و مشکلاتی دستوپنجه نرم میکند که تاثیرات اجتنابناپذیری بر لایههای بالاتر میگذارد. بنابراین باید تا حد امکان رسیدگی به آنچه در این لایه اتفاق میافتد را بهخوبی رصد و مدیریت کنیم. این اهمیت از آن رو است که هرگونه اشتباه محاسباتی در این لایه منجر به تحمیل هزینههای گاه کمرشکن به لایههای بعدی خواهد شد. بنابراین ضروری است که حساسیتهای بیشتری در مورد این لایه داشته باشیم.
اهمیت این لایه بر کسی پوشیده نیست. به نظر میرسد تلاشهایی که به وسیله سازمانها و نهادهای متولی در خصوص این لایه انجام میشود، آنچنان که بایدوشاید نتوانسته از رشد تعداد افراد تحت پوشش این لایه جلوگیری به عمل آورد و از سویی هم این مسئله تهدیدی برای لایههای بالاتر و بهخصوص لایه بیمههای اجتماعی است. به نظر شما عمدهترین مشکلاتی که در این حوزه وجود دارد، شامل چه مواردی است؟
مسائل حوزه لایه مساعدتی عبارتاند از ناتوانی در پوشش دادن کل خانوارهای نیازمند به دلیل کافی نبودن اعتبارهای حمایتی، مناسب نبودن سازوکارهای شناسایی و پذیرش نیازمندان و در برخی موارد عدم سازگاری آن با کرامت انسانی، نبود پایگاه اطلاعاتی متمرکز برای شناسایی و پوشش و رصد وضعیت جامعه هدف، کافی نبودن میزان پرداختهای معیشتی در بخش حمایتی در مقایسه با هزینههای زندگی، کافی نبودن خدمات نظام حمایتی در مقایسه با نیازهای معلولان و آسیبدیدگان اجتماعی، ضعف رویکرد پیشگیری بهویژه در مورد مقابله با فقر و محرومیت و آسیبهای اجتماعی، همپوشانی در پوشش، نبود تعریف مشترک از فقر، ساختارهای حکمرانی نامناسب، نظامهای ارزیابی ضعیف، عدم نظارت مناسب دولت بر هزینهکرد منابع اصلی بودجه. این نکته را هم باید اضافه کرد که نظام مساعدت اجتماعی با حدود 30 نهاد عمومی و مدیریت قریب به 100 برنامه و بنیاد خیریه سازماندهی میشود. بهزیستی بهعنوان یکی از سازمانهای تخصصی در حوزه مساعدت اجتماعی 52 نوع برنامه حمایتی دارد. ضرورت لایه حمایتی به این دلیل است که در نبود لایه حمایتی قوی و عمیق، انتظارات حمایتی جامعه به سمت لایه بیمههای اجتماعی هدایت میشود و هزینههای ناخواسته آن را باید بیمهشدگان بپردازند.
لایه اول چه افرادی را تحت پوشش قرار میدهد و نحوه حمایتهای مساعدتی چگونه است؟
در جلسات کمیسیون اجتماعی دولت همواره تاکید کردهایم که باید جمعیت هدف تحت پوشش لایه مساعدت اجتماعی را مشخص کنیم. دو سند در دوره دولتهای هفتم و هشتم به تصویب هیئتوزیران رسیده بود که یکی از آنها سند کاهش فقر و آئیننامه چتر ایمنی رفاه بود. در ماده 3 آئیننامه چتر ایمنی رفاه، طبقهبندی از گروههایی که نیازمند حمایت نظام جامع رفاه و تامیناجتماعی هستند، مورد توجه قرار گرفته بود. گروه اول شامل تمامی جمعیت زیر خط فقر شدید بود. گروه دوم هم جمعیت مابین خط فقر شدید و خط فقر مطلق بود با اولویت ارائه خدمات به کودکان بیسرپرست، زنان سرپرست خانوار و خودسرپرست، سالمندان، معلولان و دیگران (شامل بیکاران، معتادان، بیماران مزمن جسمی و روانی و...). تعیین ضوابط تشخیص مصادیق گروههای هدف از نظر آسیبپذیری با تعیین اولویت ارائه خدمات بر عهده وزارت رفاه بوده است. در لایه اول یا همان لایه مساعدت اجتماعی دو سطح اصلی خدمات حمایتی وجود دارد که شامل سطح حمایتی کامل برای افراد غیرقابل توانمندسازی شامل معلولان ذهنی و جسمی و معلولانی است که دولت باید تا ابد از آنها حمایت و حداقلهای هزینه معیشت، درمان و توانبخشی را به آنها پرداخت کند. سطح دوم سطح حمایتی نسبی برای افراد قابل توانمندسازی است مانند زنان سرپرست خانوار و یا کودکان بیسرپرست. این افراد قابلیت توانمند شدن و خروج از این لایه را دارند. بنابراین با برنامههای توانمندسازی که به صورت حمایت کف است و سقفی برای آن در نظر گرفتهاند، حمایتها ابدی نخواهد بود و از افراد تا زمانی حمایت میشود که بتوانند از لایه مذکور خارج شوند. اما مشکلی که در این حوزه وجود دارد این است که متاسفانه این افراد به صورتی کاملا چسبنده به حمایتها وابسته شدهاند و تمایلی به خروج از این لایه ندارند.
شاید یکی از دلایل دخیل در این مسئله به نوع حمایتها برمیگردد که بیشتر ناظر بر پرداخت است و توانمندسازی به مفهومی که بتوانند از لایه حمایتی خارج شوند، چندان مورد توجه قرار نمیگیرد. این حمایتها چگونه است؟
در کمیسیون اجتماعی دولت اقدامات و برنامههای حمایتی برای تامین حداقلهای مورد نیاز در دو شاخص نوع حمایتها و معیارها دستهبندی شده که البته با نگاه به تجربیات سازمانهای بینالمللی بوده است. حدود 100 خدمت توسط نهادهای مختلف در حوزه حمایت اجتماعی ارائه میشود که در 6 نوع خدمت یا حمایت دستهبندی شدهاند و عبارتاند از مستمری معیشتی و امنیت تغذیه، خدمات حمایتی سلامت شامل بهداشت و درمان پایه (مراقبتهای پزشکی) و کمکهزینه اقلام توانبخشی، مراقبتهای ویژه شامل حمایت و نگهداری از خانوادههای نیازمند، معلولان و کودکان بیسرپرست، توانمندسازی (ارتقای ظرفیت و دارایی)، پیشگیری و مدیریت مخاطرات و بیکاری. لذا برای هرکدام از این موارد، الزاماتی را در نظر گرفتیم که استاندارد هستند و پاسخگویی به آنها ضروری است. به طور مثال در زمینه حمایت از حداقلهای معیشتی و تغذیه، باید برای کسانی که به دلیل فقر شدید و محدودیتهای جسمی، ذهنی و حرکتی قادر به کسب درآمد کافی نیستند، تامین درآمد اولیه در نظر گرفته شود. جامعه هدف این تامین درآمدها شامل افراد زیر خط فقر شدید، زیر خط فقر مطلق و جمعیت واجد شرایط زیر پوشش خدمات مستمری نهادهای حمایتی است. افراد زیر پوشش خدمات مستمری نهادهای حمایتی مثل کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی در قالب هزینههای کمک موردی و کمک معیشتی (مستمری) حمایتهای لازم را از این نهادها دریافت میکنند که البته کامل نیست. با معیار قرار دادن حداقل دستمزد بهعنوان خط فقر، حدود 2 میلیون خانوار تحت پوشش نهادهای حمایتی قرار دارند و حدود یک میلیون خانوار هم در نوبت هستند. یعنی عملا 3 میلیون خانوار شناسایی شدهاند. نهایتا به این جمعبندی رسیدهایم که همان جمعیت واجد شرایط نهادهای حمایتی را که شناسایی شدهاند در اولویت برنامه لایه مساعدت قرار دهیم.
ارسال دیدگاه
ضمیمه
تیتر خبرها
