روی هم رفته سه ماه است صندلی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خالی مانده است. وزارتخانه‌ای که بدنه کارشناسی‌‌اش مدت‌هاست مشغول حساب و کتاب‌های فنی و محاسباتی برای توزیع بسته‌های حمایتی و معیشتی میان مردم است، اما هنوز دولت به این جمع‌بندی نرسیده که سکاندار آینده آن چه کسی است. آن طور که بهروز نعمتی، سخنگوی هیئت‌رئیسه مجلس گفته باید یک هفته دیگر نیز صبر کنیم تا تعطیلات مجلس تمام شود و بعد از آن رئیس‌جمهور، گزینه پیشنهادی‌اش را برای پست وزارت رفاه به مجلس معرفی می‌کند. بازار شایعات و گمانی‌زنی هم داغ است.

 

کلیددارساختمان آزادی

سوال اصلی اما این نیست که کلید ساختمان آزادی به دست چه کسی سپرده می‌شود. ساختمانی با چندین و چند زیرمجموعه‌ حمایتی و بیمه‌ای و سرمایه‌گذاری که وظایف و ماموریت‌های حساس و گرفتاری‌های بی‌پایان، شرح حال این روزهای آن‌هاست و وزیر آینده نیز باید از میان دست‌اندازها و گرفتاری‌ها، مسیر راهبردی و سیاست‌گذاری را برای آن‌ها هموار کند. فارغ از اینکه چه کسی بر صندلی وزارت رفاه تکیه می‌زند، رویکردی که در قبال تامین‌اجتماعی در پیش گرفته می‌شود، در سرنوشت این سازمان که به لحاظ دامنه و گستره وسیع پوشش، جایگاه به مراتب برجسته‌تری از بقیه دارد، واجد اعتنای قابل‌توجهی است. در این گزارش کوشیده‌ایم تصویری دقیق‌تر از سازمان تامین‌اجتماعی و مسائل پیش‌روی آن ترسیم کنیم. در این خصوص به چند سؤال مهم پرداخته شده است: وضع شاخص‌های اصلی تامین‌اجتماعی چگونه است و تا چه حد باور وجود بحران را در اذهان تقویت می‌کند؟ بزرگی و ابعاد بحران احتمالی چقدر است که اعتنای فراتر از انتظار و خارج از چارچوب‌های معمول را طلب می‌کند و دیگر اینکه علل وضعیت چیست و اسباب و ادوات نبرد با بحران‌ها را چگونه باید آرایش و تجهیز کرد.

 

شکافی از جنس منابع و مصارف

نگاهی اجمالی به ساختار کنونی تامین‌اجتماعی بیانگر این واقعیت است که تقریبا در اکثر حوزه‌های عملکردی، چالش‌های این سازمان عدیده‌اند. سازمانی که با عرضه بالغ بر 18خدمت بیمه‌ای و درمانی به حدود 52درصد از جمعیت، پهناورترین چتر حمایتی را در کشور دارد، بزرگ‌ترین خریدار و دومین تولیدکننده درمان است و رابطه‌اش با بازیگران بازار سرمایه و تولید نزدیک و غیرقابل کتمان است. چالش اصلی اما در حوزه درآمد و در یک کلام، شکاف منابع و مصارف و پیشی‌گرفتن یکی بر دیگری است. چالشی که در عین حال پیامد مشهود و در تیررس چالش‌های دیگر نظیر کسری نقدینگی است که از سال 92، ابعاد اثرگذاری‌اش آشکار شده است. گرچه از سال‌ها پیش درباره این چالش هشدارهایی داده می‌شد، هنوز هم می‌توان مقصران آن را به ردیف نام برد: غریب بودن برنامه‌ها و طرح‌های حمایتی از منطق بیمه‌ای و پرداخت نشدن مطالبات که هر دو نیز بیشترین اثر را بر کسری نقدینگی این سازمان داشته‌اند. از طرف دیگر، رشد سریع تعداد مستمری‌بگیران به بیمه‌شدگان و کاهش نسبت پشتیبانی، شکاف میان منابع و مصارف را در این سازمان بازتر کرده است. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که برخی ورودی‌های تامین‌اجتماعی در سال‌های اخیر ریسک‌های پرخطر گزینشی بوده‌اند که میزان ماندگاری آن‌ها در قلمرو بیمه‌پردازی پایین و اشتیاقشان برای ورود به چرخه دریافت مستمری‌، زیاد است. 

 

چالش اول: نقدینگی

در میان چالش‌های تامین‌اجتماعی به ترتیب درجه اهمیت، کسری نقدینگی مهم‌ترین چالش شناخته می‌شود. بر اساس آمارها، منابع نقدی تامین‌اجتماعی طی سال‌های 84 تا 93، به طور متوسط حدود 5/27درصد رشد داشته در حالی که متوسط رشد مصارف طی همین زمان به رقم 30درصد رسیده است. یا اینکه در سال 95، در حالی که منابع تعهدی تامین‌اجتماعی بالغ بر 86 هزار میلیارد تومان بوده، منابع نقدی حاصله از حق‌بیمه حدود 53هزار میلیارد تومان ثبت شده است. در این سال تامین‌اجتماعی حدود 62هزار میلیارد تومان مصارف داشته و شکاف نقدینگی نیز به حدود 9هزار میلیارد تومان رسیده که سهم آن از کل مصارف، 63/14درصد است. تغییرات سهم شکاف نقدینگی از کل مصارف نیز نشان می‌دهد در بازه 10ساله 84 تا 94، این شاخص از 39/5 درصد به 15/18درصد افزایش یافته است. در پیش‌بینی‌هایی که درباره پارامترهای مالی تامین‌اجتماعی صورت گرفته، گفته شده کسری نقدی امسال تامین‌اجتماعی به 16هزار و 200 میلیارد تومان می‌رسد و اگر همین روند ادامه یابد در سال 1400، باید انتظار کسری‌ 39 هزار میلیارد تومانی داشت. حتی صندوق بین‌المللی پول در پیش‌بینی‌های خود درباره تامین‌اجتماعی نوشته است، اندوخته‌گذاری این سازمان در افق 60 سال آینده به صفر می‌رسد و این صندوق با کسری صددرصدی نقدینگی روبه‌رو می‌شود. به عبارت دیگر، در سال 2078، تامین‌اجتماعی معادل 220 درصد تولید ناخالص داخلی کشور به ارزش امروز (سال 2017) تعهدات بدون اندوخته خواهد داشت و هر اقدامی که برای مدیریت ذخایر یا رفع شکاف منابع و مخارج خود انجام شود، کفایت کمبودها را نخواهد کرد. 

 

چالش دوم: رشد بالای مستمری‌بگیران

چالش دیگری که به خوبی چالش تامین‌اجتماعی را به تصویر می‌کشد، شاخص پشتیبانی (نسبت بیمه‌شدگان اصلی به مستمری‌بگیران) است که طی 40 سال گذشته روندی کاهشی داشته است. بر اساس آمارها این شاخص از رقم 2/25نفر در سال 1340، به 6/5درصد در پایان سال95 رسیده است. طبق محاسبات، اگر شاخص پشتیبانی به کمتر از 37/6نفر کاهش یابد، توازن مالی در تامین‌اجتماعی به‌هم خواهد خورد و این سازمان قادر نخواهد بود متناسب با میزان منابع نقدی دریافتی از حق‌بیمه‌ها به تعهدات قانونی خود عمل کند. در حالت دوم نیز اگر شاخص به زیر 35/5نفر برسد، در آن صورت حتی با فرض پرداخت تمامی تعهدات جاری و انباشته‌شده دولت نیز کفاف مصارف را نخواهد داد. نکته اینکه تامین‌اجتماعی از سال 95، از نقطه ریسک کفایت منابع تعهدی دولت عبور کرده است. پیش‌بینی نگران‌کننده‌تر این است که طی 10 سال آتی نسبت پشتیبانی تامین‌اجتماعی به عدد چهار خواهد رسید. کسری نقدینگی و کاهش ضریب پشتیبانی تا آستانه خط ریسک منابع تعهدی، دو نشانه بارز بحران در تامین‌اجتماعی است. بر اساس آمارهای رسمی، طی سال‌های 88 تا 95، به مرور کفه ترازو به سمت مستمری‌بگیران سنگین‌تر شده و در حالی که میانگین رشد مستمری‌بگیران 15/8 درصد بوده، رشد بیمه‌شدگان اصلی حدود یک‌سوم این مقدار، یعنی 08/3درصد بوده است. این در حالی است طی محاسبات دفتر آمار و محاسبات اقتصادی سازمان تامین‌اجتماعی، حفظ پایداری مالی این سازمان در گرو رشد 95/4 برابری تعداد بیمه‌شدگان اصلی به مستمری‌بگیران است که متاسفانه نرخ آن از سال 90 به این طرف کاهش محسوسی داشته است. از سوی دیگر، افزایش شاخص امید به زندگی نیز در رشد شمار مستمری‌بگیران بی‌تاثیر نبوده است. امید به زندگی از زمان تصویب قانون تامین‌اجتماعی در سال 54، 23 سال رشد داشته، اما در مقابل، میانگین سن بازنشستگی به 5/56درصد رسیده که خود موجب افزایش مدت‌‌زمان بهره‌مندی مستمری‌بگیران از مزایای حمایتی تامین‌اجتماعی و تشدید ناپایداری مالی این سازمان بوده است. بررسی هرم سنی بیمه‌شدگان به‌خصوص تغییرات آن در 10سال آینده نیز حاوی نکات هشدارآمیزی است. مطابق بررسی‌ها، در پایان سال 95، بیمه‌شدگان تامین‌اجتماعی به طور میانگین حدود 38/28 سال سن داشته‌اند که رقمی تقریبا ایده‌آل است. با وجود این، کاهش زادوولد، از رسیدن موج جدید تحولات جمعیتی که هرم سنی کشور را با فراوانی بیشتر سالمندان تغییر می‌دهد، بر تامین‌اجتماعی نیز اثر می‌گذارد.  پیش‌بینی شده طی 10 سال آینده، تعداد مستمری‌بگیران اصلی تامین‌اجتماعی به دو برابر فعلی و پنج سال بعد نیز این رقم به سه برابر تعداد فعلی برسد. 

 

چالش سوم: افزایش بیمه‌شدگان حمایتی

مسئله مهمتر از سن و سابقه، قوانین و مقررات حاکم بر نظام بازنشستگی کشور است که به نظر می‌رسد سهم بیشتری در رشد فزاینده مستمری‌بگیران تامین‌اجتماعی و بروز تردیدها درباره امکان تداوم خدمات‌دهی در این سازمان داشته است. قوانین و مقرراتی که تعدادشان حدود 66 قانون برآورد می‌شود، مخرج مشترک همه آن‌ها کاستن از تعداد سال‌های بیمه‌پردازی و ساده‌تر‌کردن شرایط دریافت مستمری است. بر اساس آمارها، طی سال‌های 87 تا 95، نرخ رشد بیمه‌شدگان حمایتی به بیمه‌شدگان اجباری به بیش از پنج برابر رسیده، یعنی از 6/15درصد به 5/31درصد رسیده است. افزایش شمار تعداد بیمه‌شدگان اختیاری و گروه‌های خاص از یک طرف شاخص سن و سابقه مبنا برای بازنشستگی‌ را پایین آورده و از طرفی نیز به دلیل افزایش امید به زندگی در کشور و بالاتر رفتن مدت‌زمان پرداخت حقوق و مزایای مستمری، کسری نقدینگی تامین‌اجتماعی را تشدید کرده است. نکته دیگر اینکه درباره هیچ‌یک از این قوانینی که مصارف تامین‌اجتماعی را در قالب پرداخت مستمری تحریک کرده‌اند، محاسبات بیمه‌ای و برآورد بار تعهدی و مالی صورت نگرفته و ماحصل این بی‌توجهی نیز چیزی جز کسری نقدینگی در تامین‌اجتماعی نبوده است. به‌علاوه اینکه قوانین و مقررات تحمیلی در نرخ جایگزینی تامین‌اجتماعی نیز تغییراتی ایجاد کرده و این سازمان را در زمره یکی از سخاوتمندترین سازمان‌های بیمه‌گر دنیا قرار داده است. طبق آمارها، مستمری پرداختی در تامین‌اجتماعی با احتساب مزایای جانبی آن، 93درصد آخرین مزد و حقوقی است که افراد در زمان اشتغال خود اعلام کرده‌اند و اگر از شاخص کفایت مزایا فاکتور بگیریم، این نسبت حتی از کشورهای حوزه اسکاندیناوی نیز بیشتر است. 

 

چالش سوم: افزایش بدهی‌های دولت

چالش دیگر تامین‌اجتماعی، پرداخت نشدن به‌موقع تعهدات دولت به این سازمان است. برآوردهای مختلف درباره حجم و رقم بدهی‌های دولت بیان شده، اما محاسبات دفتر آمار و محاسبات اقتصادی تامین‌اجتماعی بیانگر آن است که دولت تا پایان سال 95، به‌ استثنای کسری صندوق بیمه بیکاری، برای سایر تعهدات خود به تامین‌اجتماعی حدود 141هزار میلیارد تومان بدهکار است که پیش‌بینی می‌شود در صورت تداوم روند انباشت مطالبات، میزان بدهی دولت‌های دولت در پایان سال 1400، بیش از 300هزار میلیارد تومان باشد. نکته‌ تامل‌برانگیز، تغییر ترکیب بدهی‌ها هم‌زمان با رشد شمار بیمه‌شدگان حمایتی است. آمارها نشان می‌دهد نسبت منابع نقدی حق‌بیمه به‌کل منابع حق‌بیمه از حدود 84درصد در سال 83 به 5/62درصد در سال 95 تنزل یافته که معنایش این است که دولت در این سال‌ها بیش از گذشته در مقام کارفرما ظاهر شده است. آمارهای دیگر نیز حکایت از این دارند که در شش سال منتهی به 95، سهم حق‌بیمه‌های تعهدی به وصول نقدی حق‌بیمه‌ها در تامین‌اجتماعی از 8/34درصد به 5/37درصد رسیده است. جالب‌تر اینکه مطالبات تامین‌اجتماعی از دولت در برنامه چهارم توسعه به‌طور متوسط 7/31درصد رشد داشته، اما در برنامه پنجم، چهار درصد بیشتر شده و به 2/35درصد رسیده است. 

 

چالش چهارم: طرح تحول نظام سلامت

در حوزه درمانی نیز تامین‌اجتماعی با مشکلات عدیده‌ای روبه‌روست. به ویژه از سال 93 به این سو و اجرای طرح تحول نظام سلامت. طرحی که از مهم‌ترین اقدامات دولت یازدهم به شمار می‌رود و تامین‌اجتماعی نیز نهایت اهتمام خود را در اجرای هر چه‌بهتر آن به عمل‌آورده، اما عدم‌ تخصیص اعتبارات پایدار و فشارهای مالی سنگینی که به خصوص به سازمان‌های بیمه‌گر وارد شده، دست‌یابی به اهداف اولیه طرح را در هاله‌ای از ابهام فروبرده است. تامین‌اجتماعی می‌گوید در کوتاه‌‌مدت از محل اعتبارات داخلی خود برای آن هزینه کرده اما اگر به اصلاحات اقدام نشود، در بلندمدت از پس هزینه‌های طرح برنمی‌آید. مطابق آمارها تامین‌اجتماعی در سال 95 حدود 4 هزار و 200 میلیارد تومان بیش از اعتبارات بخش درمان، در این حوزه هزینه کرده است. 

مطابق صورت‌های مالی تامین‌اجتماعی، هزینه‌‌ درمان این سازمان در این سال بالغ بر 19 هزار و 600 میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل از آن 22 درصد رشد را نشان می‌دهد. جالب اینکه در بودجه سال 96 بخش درمان که حدود 19 هزار میلیارد تومان بوده، سهم بخش درمان غیرمستقیم 10 هزار میلیارد تومان بوده اما آمارهای برآوردی عملکرد نشان می‌دهد در این بخش 5 هزار میلیارد تومان بیشتر هزینه شده که خود یکی دیگر از دلایل افزایش کسری نقدینگی در این سازمان است. این موضوع البته تبعات دیگری هم داشته است. از جمله با افزایش کسری نقدی و تاخیر در پرداخت‌های تامین‌اجتماعی به درمانی طرف قرارداد، در نهایت دولت را وادار کرد که رای دستور به جدایی حساب درمان کارگران از سازمان تامین‌اجتماعی بدهد.

 

چالش پنجم: بازده پایین سرمایه‌گذاری‌ها

یکی از حوزه‌‌های تامین‌اجتماعی که مدت‌هاست یافتن تدبیری تازه برای آن احساس می‌شود، عرصه اقتصادی و سرمایه‌گذاری است. بر اساس ماده 21 اساسنامه تامین‌اجتماعی، مانده درآمد‌ها پس از کسر مخارج باید برای حفظ و ارتقای ارزش آن‌ها سرمایه‌گذاری شوند. اگر نیم‌نگاهی به دارایی‌های فعلی سازمان تامین‌اجتماعی -طبق آخرین محاسبات (سال 94) 220هزار میلیارد تومان برآورد شده- بیندازیم متوجه می‌شویم تنها بخش اندکی از دارایی‌ها خصلت سرمایه‌گذاری دارند. به عبارت دیگر، اگر ارزش دارایی‌ها را مبنا قرار دهیم، 34درصد آن بابت مطالبات در اختیار دولت است و الباقی که حدود 7/66درصد است، خاصیت سرمایه‌گذاری دارد. از این مقدار نیز 28درصد را دارایی‌های ثابت تشکیل می‌دهند که نقدپذیر نیستند و 8/22درصد را شرکت‌های ماموریتی تشکیل می‌دهند. یعنی عملا 10درصد دارایی‌ها قابلیت سرمایه‌گذاری دارند. صورت‌های مالی این بخش نیز نشان می‌دهد وصولی حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و فروش دارایی‌ها در سال 95، بازدهی‌ حدود 1500میلیارد تومان داشته است. در سال بعد از آن نیز طبق محاسبات باید 8500 میلیارد تومان درآمد حاصل می‌شد که طبق جداول اعلامی و تاییدشده شرکت‌ها، در این شش ماه فقط 2500میلیارد تومان عاید تامین‌اجتماعی شده است. در بودجه سال 97 نیز گفته شده 6700 هزار میلیون باید از محل سرمایه‌گذاری‌ها وصول شود. این موضوع نشان می‌دهد، دارایی‌های فعلی تامین‌اجتماعی و عملکرد بخش سرمایه‌گذاری به هیچ عنوان قادر به پوشش تعهدات این سازمان که رقم آن تنها برای مزایای بازنشستگی 1652هزار میلیارد تومان محاسبه‌شده، نیست. 

 

مسئولیت‌پذیری در قبال تامین‌اجتماعی

قدر مسلم آنکه مسائل مبتلابه تامین‌اجتماعی به این چند مورد محدود نیست و در حوزه‌هایی مثل قوانین و مقررات، محاسبات بیمه‌ای، اصلاحات به‌ویژه سه‌جانبه‌گرایی، فهرست بلندبالایی از معضلات وجود دارد که در شماره‌های آینده به‌صورت جدی‌تر به آن‌ها می‌پردازیم. با این حال آنچه مشخص است، بحران‌ تامین‌اجتماعی از مرحله تجویز راهکارهای کوتاه‌مدت که همانند قرص‌های مسکن عمل می‌کنند و با گذر زمان نیز از اثرگذاری آن‌ها کاسته می‌شود عبور کرده است. تامین‌اجتماعی این روزها بیش از هر زمان دیگری به اراده‌ای برای اجرای فرمولی جهت درمان ریشه‌ای‌تر مرض‌هایش نیاز دارد تا افزون بر برون‌رفت از گرفتاری‌های امروز، سررسید بحران‌های آتی‌اش نیز عقب‌تر بیفتد. گرچه همه می‌دانیم کشور در شرایط فعلی با مسائل ریز و درشتی در تمام حوزه‌های خرد و کلان روبه‌روست، نوع واکنش دولت و مسئولیت‌‌پذیری‌ شخصی که احتمالا تا چند هفته دیگر سکاندار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهد شد در قبال حوزه تامین‌اجتماعی که مسائلش میل شدیدی به خارج شدن از مدار کنترل دارند، تعیین‌کننده است. در این میان اگر وزیر آینده به دل ماجرا بزند و برنامه و جسارت پرداختن به این موارد را تدارک ببیند، در آن صورت شاید برای اولین بار دولت را مصون از شماتتی کند که بیمه‌شدگان این سازمان همیشه بابت عملکرد‌ دولت‌ها در قبال تامین‌اجتماعی ابراز کرده‌اند.