اجرای نظام چندلایه با پوشش بیمه‌ای گروه‌های خاص
استقرار نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه، یکی از مدل‌های پذیرفته شده جهانی برای گسترش خدمات حمایتی و بیمه‌ای است که با هدف همگانی شدنِ تأمین‌اجتماعی با اولویت گروه‌های آسیب‌پذیر در دستور کار بسیاری از کشورهای جهان قرار گرفته است. در کشور ما نیز با توجه به چالش‌های عمده نظام تأمین‌اجتماعی، استقرار نظام «تأمین‌اجتماعی چندلایه» در چند سند قانونی و راهبردی مورد توجه جدی قرار گرفته و برای نمونه، در ماده (۲۷) قانون برنامه پنجم توسعه کشور بر طراحی و استقرار نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه تأکید شده است.
در طول برنامه پنجم؛ حتی در سال‌های آغازین برنامه ششم توسعه، دولت‌ها اقدامات اجرایی و عملیاتی چندانی برای پیاده‌کردن راهبرد برنامه توسعه مبنی بر طراحی و استقرا یک نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه صورت ندادند اما فروردین‌ماه سال ۱۴۰۱، با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی، استقرار نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی، تبدیل به یک ضرورت فرادستی شد. در ۲۱ فروردین‌ماه سال ۱۴۰۱، رهبر معظم انقلاب اسلامی در اجرای بند «یک» اصل (۱۱۰) قانون اساسی و پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاست‌های کلی و مصوب تأمین‌اجتماعی را برای اقدام به رؤسای قوای سه‌گانه و رییس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کردند.
در متن سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی در ارتباط با ضرورت «تأمین‌اجتماعی برای همگان» آمده است: «ایجاد رفاه عمومی، برطرف ساختن فقر و محرومیت، حمایت از اقشار و گروه‌های هدف خدمات اجتماعی از جمله بی‌سرپرستان، ازکارافتادگان، معلولان و سالمندان و آنچه از اهداف رفاه و تأمین‌اجتماعی که در اصول (۳)، (۲۱)، (۲۸)، (۲۹)، (۳۱) و (۴۳) قانون اساسی آمده است، اقتضاء می‌کند نظامی کارآمد، توانمندساز، عدالت‌بنیان، کرامت‌بخش و جامع برای تأمین‌اجتماعی همگان که برگرفته از الگوهای اسلامی- ایرانی و مبتنی بر نظام اداری کارآمد، حذف تشکیلات غیرضرور و رفع تبعیض‌های ناروا و بهره‌گیری از مشارکت‌های مردمی باشد، طراحی و اجرا شود». اما اولین شرطی که برای طراحی این نظام فراگیر در نظر گرفته شد، «استقرار نظام تأمین‌اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه» بود.
به این ترتیب، طراحی و استقرار نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه و ایجاد رویه‌های قانونی برای استقرار آن، یکی از ارکان اصلی سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی است. تأمین‌اجتماعی چندلایه بر اساس سطح‌بندی نظام تأمین‌اجتماعی در کشور عمل می‌کند. حال مسأله اینجاست که وظایف هر یک از بخش‌های متولی امر تأمین‌اجتماعی برای استقرار این نظام چیست و جایگاه سازمان تأمین‌اجتماعی در این ساختار کجاست و چه نقشی برعهده دارد؟
بر اساس یک گزارش از مرکز پژوهش‌های مجلس، ساده‌ترین نوع نظام‌های تأمین‌اجتماعی چندلایه، شامل سه لایه حمایتی، بیمه‌ای و تکمیلی می‌شوند. لایه اول (حمایتی با مکانیسم بازتوزیع اجباری) اغلب به منظور کاهش فقر (با تأکید بر کاهش فقر مطلق)، عواید و منافع عمومی برای افراد با ویژگی خاص یا تمام افراد جامعه را در نظر می‌گیرد. این عایدی‌ها به طور عمده در زمان افزایش بیکاری یا زمانی که عواید مستمری عمومی کاهش یابد، نقش مهمتری ایفا می‌کنند. در جامعه‌ای که جمعیت پیر رو به افزایش است، نقش این لایه حمایتی می‌تواند بیشتر آشکار شود. در واقع جامعه هدف لایه حمایتی، گروه‌های آسیب‌پذیر و کم‌توانی هستند که به دلیل فقدان شغل رسمی، در طول عمر خود از حمایت صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی کشور محروم مانده‌اند. نکته اصلی اینجاست که همه این موارد را بخش دولتی اداره می‌کند و به صورت اجباری است.
لایه دوم مرتبط با مشارکت نیروی کار در طرح مستمری خصوصی یا دولتی اجباری یا شبه‌اجباری است و متمرکز بر جایگزینی درآمد در دوران بازنشستگی است. در این لایه صندوق‌های بیمه بازنشستگی وجود دارند که با دریافت حق بیمه از افراد (مشارکت کارگر و کارفرما)، مزایایی را در دوران بازنشستگی به آنها پرداخت می‌کند. سازمان تأمین‌اجتماعی با حدود ۴۶ میلیون نفر افراد تحت پوشش در این لایه قرار می‌گیرد و در نهایت لایه سوم شامل پس‌انداز داوطلبانه برای دوران بازنشستگی و یک لایه بیمه‌ای اختیاری و همچنین تکمیل‌کننده دو لایه اول است. هدف ایجاد این لایه نیز ایجاد بسترهایی برای پس‌انداز بیشتر افراد برای دوران بازنشستگی است.
به این ترتیب در استقرار تأمین‌اجتماعی چندلایه، دولت و نهادهای مرتبط با بازتوزیع درآمدهای ملی وظیفه اصلی را در ساخت‌یافتگی لایه حمایتی برعهده دارند؛ لایه‌ای از نظام تأمین‌اجتماعی که در ایران غایب است و قرار هم نیست صندوق‌های بیمه‌ای مربوط به شاغلان در تأمین منابع مورد نیاز برای حمایت از آحاد مردم در آن نقشی داشته باشند.
در طول برنامه پنجم؛ حتی در سال‌های آغازین برنامه ششم توسعه، دولت‌ها اقدامات اجرایی و عملیاتی چندانی برای پیاده‌کردن راهبرد برنامه توسعه مبنی بر طراحی و استقرا یک نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه صورت ندادند اما فروردین‌ماه سال ۱۴۰۱، با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی، استقرار نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی، تبدیل به یک ضرورت فرادستی شد. در ۲۱ فروردین‌ماه سال ۱۴۰۱، رهبر معظم انقلاب اسلامی در اجرای بند «یک» اصل (۱۱۰) قانون اساسی و پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، سیاست‌های کلی و مصوب تأمین‌اجتماعی را برای اقدام به رؤسای قوای سه‌گانه و رییس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ کردند.
در متن سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی در ارتباط با ضرورت «تأمین‌اجتماعی برای همگان» آمده است: «ایجاد رفاه عمومی، برطرف ساختن فقر و محرومیت، حمایت از اقشار و گروه‌های هدف خدمات اجتماعی از جمله بی‌سرپرستان، ازکارافتادگان، معلولان و سالمندان و آنچه از اهداف رفاه و تأمین‌اجتماعی که در اصول (۳)، (۲۱)، (۲۸)، (۲۹)، (۳۱) و (۴۳) قانون اساسی آمده است، اقتضاء می‌کند نظامی کارآمد، توانمندساز، عدالت‌بنیان، کرامت‌بخش و جامع برای تأمین‌اجتماعی همگان که برگرفته از الگوهای اسلامی- ایرانی و مبتنی بر نظام اداری کارآمد، حذف تشکیلات غیرضرور و رفع تبعیض‌های ناروا و بهره‌گیری از مشارکت‌های مردمی باشد، طراحی و اجرا شود». اما اولین شرطی که برای طراحی این نظام فراگیر در نظر گرفته شد، «استقرار نظام تأمین‌اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه» بود.
به این ترتیب، طراحی و استقرار نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه و ایجاد رویه‌های قانونی برای استقرار آن، یکی از ارکان اصلی سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی است. تأمین‌اجتماعی چندلایه بر اساس سطح‌بندی نظام تأمین‌اجتماعی در کشور عمل می‌کند. حال مسأله اینجاست که وظایف هر یک از بخش‌های متولی امر تأمین‌اجتماعی برای استقرار این نظام چیست و جایگاه سازمان تأمین‌اجتماعی در این ساختار کجاست و چه نقشی برعهده دارد؟
بر اساس یک گزارش از مرکز پژوهش‌های مجلس، ساده‌ترین نوع نظام‌های تأمین‌اجتماعی چندلایه، شامل سه لایه حمایتی، بیمه‌ای و تکمیلی می‌شوند. لایه اول (حمایتی با مکانیسم بازتوزیع اجباری) اغلب به منظور کاهش فقر (با تأکید بر کاهش فقر مطلق)، عواید و منافع عمومی برای افراد با ویژگی خاص یا تمام افراد جامعه را در نظر می‌گیرد. این عایدی‌ها به طور عمده در زمان افزایش بیکاری یا زمانی که عواید مستمری عمومی کاهش یابد، نقش مهمتری ایفا می‌کنند. در جامعه‌ای که جمعیت پیر رو به افزایش است، نقش این لایه حمایتی می‌تواند بیشتر آشکار شود. در واقع جامعه هدف لایه حمایتی، گروه‌های آسیب‌پذیر و کم‌توانی هستند که به دلیل فقدان شغل رسمی، در طول عمر خود از حمایت صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی کشور محروم مانده‌اند. نکته اصلی اینجاست که همه این موارد را بخش دولتی اداره می‌کند و به صورت اجباری است.
لایه دوم مرتبط با مشارکت نیروی کار در طرح مستمری خصوصی یا دولتی اجباری یا شبه‌اجباری است و متمرکز بر جایگزینی درآمد در دوران بازنشستگی است. در این لایه صندوق‌های بیمه بازنشستگی وجود دارند که با دریافت حق بیمه از افراد (مشارکت کارگر و کارفرما)، مزایایی را در دوران بازنشستگی به آنها پرداخت می‌کند. سازمان تأمین‌اجتماعی با حدود ۴۶ میلیون نفر افراد تحت پوشش در این لایه قرار می‌گیرد و در نهایت لایه سوم شامل پس‌انداز داوطلبانه برای دوران بازنشستگی و یک لایه بیمه‌ای اختیاری و همچنین تکمیل‌کننده دو لایه اول است. هدف ایجاد این لایه نیز ایجاد بسترهایی برای پس‌انداز بیشتر افراد برای دوران بازنشستگی است.
به این ترتیب در استقرار تأمین‌اجتماعی چندلایه، دولت و نهادهای مرتبط با بازتوزیع درآمدهای ملی وظیفه اصلی را در ساخت‌یافتگی لایه حمایتی برعهده دارند؛ لایه‌ای از نظام تأمین‌اجتماعی که در ایران غایب است و قرار هم نیست صندوق‌های بیمه‌ای مربوط به شاغلان در تأمین منابع مورد نیاز برای حمایت از آحاد مردم در آن نقشی داشته باشند.