مغـایرت واگذاری بانـک رفـاه کـارگران با اصل 44 قانون اسـاسـی
در دو دهه گذشته مسأله اجرای اصل (44) قانون اساسی در کشور یکی از بحث‌برانگیز‌ترین موارد را در نهادهای حاکمیتی و بخش خصوصی به خود اختصاص داد؛ تصمیماتی سرنوشت‌ساز و بعضاً پر‌هزینه که نیازمند دقت بالا در درک متون قانونی و بصیرت کافی در فهم ساختار نهادها بود. یکی از پرچالش‌ترین بحث‌هایی که در سال‌های اخیر در حوزه اجرای سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی مطرح شد، مسأله واگذاری سهام بانک رفاه کارگران بود. این در حالی است که در سیاست‌های ابلاغی از سوی
رهبر معظم انقلاب، به روشنی مواردی یافت می‌شود که بر خلاف قانون بودن این تصمیم تأکید دارد.
به‌رغم این موارد، مجلس یازدهم در اسفند‌ماه سال گذشته ذیل اجرای این سیاست‌ها و با استدلال و تکیه بر اهمیت اجرای اصل (44) قانون اساسی در این باره بر مصوبه قبلی مبنی بر واگذاری سهام، تأکید و برای آن بازه زمانی تعیین کرد. همان‌طور که اشاره شد اصل (44) و سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب هیچ همخوانی با شرایط بانک رفاه ندارند. اگرچه تردیدی در نیت و اراده نمایندگان مجلس برای قانونگذاری در مسیر بهبود امور نیست، اما در بررسی این مسأله، نکاتی مورد غفلت واقع شده است؛ نکاتی در دل سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی که نشان می‌دهد استناد به این اصل مترقی قانون اساسی برای اجرای تصمیم واگذاری سهام بانک رفاه کارگران، قانونی نیست.
کوچک‌سازی دولت؛ نه کوچک‌سازی نهاد مردمی
بر اساس تصریح جزء یک از بند «الف» سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، هدف از اجرای این سیاست‌ها، کوچک‌سازی دولت و واگذاری فعالیت‌های اقتصادی دولت به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی است. به همین دلیل در جزء (۳-۲) بند «الف» این سیاست‌ها نیز به هر یک از نهادهای عمومی غیردولتی اجازه داده شد فعالیت بانکداری انجام دهند و «بانکداری توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تعاونی سهامی عام و شرکت‌های سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهامداران با تصویب قانون»، تجویز شد که به هیچ عنوان در خصوص سقف تملک سهام مذکور به صورت عام و مطلق برای همه سهامداران بانک‌ها، تکلیفی به تعیین سقف کمتر از ۵۰ درصد ندارد. به بیان روشن‌تر، موارد مرتبط با سازمان تأمین‌اجتماعی مثل بانک رفاه، نه‌تنها امکان واگذاری ندارد بلکه باید بخش‌هایی همچون این بانک بیش از وضعیت فعلی هم به سازمان تأمین‌اجتماعی واگذار شود.
رحمت‌الله فیروزی پوربادی، نماینده مردم نطنز در مجلس آذرماه سال گذشته در زمانی که بحث واگذاری سهام بانک رفاه کارگران در مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفته بود در گفت‌وگو با خبرنگار مهر، با یادآوری اینکه «هدف از قانون اجرای اصل (44) قانون اساسی، ایجاد محدودیت برای استمرار مالکیت بیش از نصف جمعیت کشور نسبت به سهام بانک رفاه نیست و با توجه به سابقه ۶۰ ساله بانک رفاه که همواره در کنار سازمان تأمین‌اجتماعی بوده، این بانک نمی‌تواند از مصادیق حکم ماده (۵) قانون اجرای اصل (44) باشد»، تأکید کرد که در سنوات اخیر با توجه به وضعیت مالی سازمان تأمین‌اجتماعی و بر‌هم خوردن تعادل منابع و مصارف آن، نقش بانک رفاه در استمرار خدمات به بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران بیش‌از‌پیش مهم و حیاتی است. در صورت عدم تعلق سهام بانک رفاه به سازمان تأمین‌اجتماعی و عدم استفاده از ظرفیت مالی این بانک، ارائه بخش مهمی از خدمات به‌ویژه پرداخت مستمری‌ها با مشکل جدی مواجه می‌شود.
این نماینده مجلس، اهداف سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی را گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی عنوان و تأکید کرد که اولین مورد از مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری نیز بر اساس جز (۲) بند «د» سیاست‌های کلی اصل (44) ایجاد خود‌اتکایی برای خانواده‌های مستضعف، محروم و تقویت تأمین‌اجتماعی تعیین شده است.وی در این‌باره گفت: «واگذاری سهام بانک رفاه کارگران و محدودیت در تملک سهام آن که متعلق به مشمولان تأمین‌اجتماعی است، منجر به تضعیف تأمین‌اجتماعی می‌شود که مغایر با سیاست‌های کلی اصل (44) است.»
گسترش عدالت برای نهادهای غیردولتی
مسأله دوم در سیاست‌های کلی اصل (44) که در این تصمیم مورد غفلت واقع شد «گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی» و «کاستن از بارمالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی» است. وقتی سازمان تأمین‌اجتماعی از اساس با این هدف فعالیت می‌کند و کارنامه‌ای از این جنس در دست دارد، چرا باید سایه یک اصل مربوط به نهادهای دولتی را بر سر آن انداخت؟
در این بین، نکته قابل توجه این است که در سیاست‌های کلی نظام تأمین‌اجتماعی، اولین مورد از مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری، «ایجاد خود‌اتکایی برای خانواده‌های مستضعف و محروم و تقویت تأمین‌اجتماعی» تعیین شده؛ یعنی از اساس جامعه هدف برای خدمت‌رسانی نیز مردم هستند. از این رو، واگذاری سهام بانک رفاه که متعلق به بیمه‌شدگان سازمان تأمین‌اجتماعی است، با ایجاد اخلال در چرخه مالی این سازمان همراه خواهد بود که نه‌تنها با سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی همخوانی ندارد که در عرصه عمل نیز تضاد جدی دارد.
علی اصلانی عضو کانون عالی شوراهای اسلامی کار اخیراً در گفت‌و‌گویی با ایسنا در‌این‌‌باره گفت ۹۸ درصد سهام بانک رفاه متعلق به کارفرمایان و کارگران است و بدون رضایت آنها چنین کاری امکان‌پذیر نیست. علاوه بر اینکه سازمان تأمین‌اجتماعی یک نهاد عمومی غیردولتی است، پس چگونه می‌توان سهام بانک را آن هم از طریق وزارت صمت واگذار کرد؟ مگر تأمین‌اجتماعی هیأت‌امنا ندارد؟
اصلانی همچنین به آیه و حدیث درباره موضوع حق‌الناس اشاره کرده و گفته است اساسنامه بانک رفاه از سال ۱۳۵۷ بر این منوال تدوین شده که تبدیل به یک منبع و ذخیره پولی شود تا برای روز مبادا و درمان و پرداخت وام و خرید مسکن به کارگران و بازنشستگان اختصاص یابد؛ لذا صفر تا صد این بانک متعلق به جامعه کارگری، کارفرمایی و بازنشستگان است.
این مقام کارگری در پاسخ به این پرسش که آیا سهام بانک رفاه در صورت واگذاری در بورس به بازنشستگان و کارگران داده خواهد شد یا خیر؟ تأکید کرده که «اولاً با واگذاری سهام بانک در بورس به هیچ‌وجه موافق نیستیم و این موضوع باید با رضایت کارگران و بازنشستگان باشد. ثانیاً اگر قرار به واگذاری است، باید سود آن با اولویت کارگران و بازنشستگان باشد، اما این کار فرایند خاص خود را دارد که ابتدا باید تشکیل تعاونی داده و ثبت شرکت صورت گیرد تا تجاری شود و تعاونی عضوگیری کند تا این سود
تعلق گیرد.»
توضیحات این عضو شورایعالی کار نیز نشان می‌دهد، نه اصل تصمیم، نه شرایط اجرا و نه نتایج اجرای آن هیچ همخوانی با هدف، متن و نتایج اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی ندارد.
به نام خصوصی‌سازی؛ به کام؟!
با مرور تاریخچه فعالیت سازمان تأمین‌اجتماعی و ذیل آن بانک رفاه کارگران، می‌بینیم بانک رفاه کارگران که در حکم تأسیس آن یک «بانک تعاونی» و یکی از مجموعه‌های اقتصادی سهامی عام به معنای واقعی کلمه بوده، به میلیون‌ها نفر بیمه‌شده و مستمری‌بگیر سازمان تأمین‌اجتماعی تعلق داشته است.
این در حالی است که بر اساس سیاست‌های کلی اصل (44)، نهادهای عمومی غیردولتی از جمله سازمان تأمین‌اجتماعی می‌توانند تا 80 درصد سهام شرکت‌های دولتی را تملک و مدیریت کنند و این نهادها از مصادیق مجاز برای خرید و تملک سهام واگذاری دولت هستند؛ لکن بعدها به موجب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) و اصلاحات چندباره آن، به اشتباه سازمان تأمین‌اجتماعی مشمول اصل (44) و مکلف به واگذاری سهام خود شده و سقف تملک سهام به 40 درصد محدود شده است. در حالی که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) می‌بایست منجر به کاهش تصدی‌گری دولت می‌شد، حال آنکه در این تصمیم عکس این هدف محقق و عملاً دولت دست بازتری در تأمین‌اجتماعی و بانک رفاه پیدا می‌کند. این در حالی است که تأکید موکد بر این است که بانک رفاه کارگران متعلق به میلیون‌ها نفر از بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران تأمین‌اجتماعی است و از ابتدا تاکنون همواره و حتی بیش از بانک‌های دیگر مقید به رعایت قوانین بانکی و اعمال نظارت بانک مرکزی بوده و هست و اطلاعات مربوط به این بانک از مدت‌ها قبل در کدال بورس بارگذاری شده و در دسترس است. با این حال، طرفداران خصوصی‌سازی بانک رفاه کارگران و بردن آن به بورس با چه استدلالی این مسأله را پیگیری می‌کنند؟
آنچه مدافعان واگذاری سهام بانک رفاه دنبال می‌کنند، تلاش برای کاهش تصدی‌گری و بنگاهداری دولت و حکم به تملک مال غیردولتی توسط دولت و البته افزایش تصدی‌گری و بنگاهداری دولت است. این اقدام هرچه هست، برچسب اجرای سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی بر آن نمی‌چسبد.
رهبر معظم انقلاب، به روشنی مواردی یافت می‌شود که بر خلاف قانون بودن این تصمیم تأکید دارد.
به‌رغم این موارد، مجلس یازدهم در اسفند‌ماه سال گذشته ذیل اجرای این سیاست‌ها و با استدلال و تکیه بر اهمیت اجرای اصل (44) قانون اساسی در این باره بر مصوبه قبلی مبنی بر واگذاری سهام، تأکید و برای آن بازه زمانی تعیین کرد. همان‌طور که اشاره شد اصل (44) و سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب هیچ همخوانی با شرایط بانک رفاه ندارند. اگرچه تردیدی در نیت و اراده نمایندگان مجلس برای قانونگذاری در مسیر بهبود امور نیست، اما در بررسی این مسأله، نکاتی مورد غفلت واقع شده است؛ نکاتی در دل سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی که نشان می‌دهد استناد به این اصل مترقی قانون اساسی برای اجرای تصمیم واگذاری سهام بانک رفاه کارگران، قانونی نیست.
کوچک‌سازی دولت؛ نه کوچک‌سازی نهاد مردمی
بر اساس تصریح جزء یک از بند «الف» سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، هدف از اجرای این سیاست‌ها، کوچک‌سازی دولت و واگذاری فعالیت‌های اقتصادی دولت به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی است. به همین دلیل در جزء (۳-۲) بند «الف» این سیاست‌ها نیز به هر یک از نهادهای عمومی غیردولتی اجازه داده شد فعالیت بانکداری انجام دهند و «بانکداری توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تعاونی سهامی عام و شرکت‌های سهامی عام مشروط به تعیین سقف سهام هر یک از سهامداران با تصویب قانون»، تجویز شد که به هیچ عنوان در خصوص سقف تملک سهام مذکور به صورت عام و مطلق برای همه سهامداران بانک‌ها، تکلیفی به تعیین سقف کمتر از ۵۰ درصد ندارد. به بیان روشن‌تر، موارد مرتبط با سازمان تأمین‌اجتماعی مثل بانک رفاه، نه‌تنها امکان واگذاری ندارد بلکه باید بخش‌هایی همچون این بانک بیش از وضعیت فعلی هم به سازمان تأمین‌اجتماعی واگذار شود.
رحمت‌الله فیروزی پوربادی، نماینده مردم نطنز در مجلس آذرماه سال گذشته در زمانی که بحث واگذاری سهام بانک رفاه کارگران در مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفته بود در گفت‌وگو با خبرنگار مهر، با یادآوری اینکه «هدف از قانون اجرای اصل (44) قانون اساسی، ایجاد محدودیت برای استمرار مالکیت بیش از نصف جمعیت کشور نسبت به سهام بانک رفاه نیست و با توجه به سابقه ۶۰ ساله بانک رفاه که همواره در کنار سازمان تأمین‌اجتماعی بوده، این بانک نمی‌تواند از مصادیق حکم ماده (۵) قانون اجرای اصل (44) باشد»، تأکید کرد که در سنوات اخیر با توجه به وضعیت مالی سازمان تأمین‌اجتماعی و بر‌هم خوردن تعادل منابع و مصارف آن، نقش بانک رفاه در استمرار خدمات به بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران بیش‌از‌پیش مهم و حیاتی است. در صورت عدم تعلق سهام بانک رفاه به سازمان تأمین‌اجتماعی و عدم استفاده از ظرفیت مالی این بانک، ارائه بخش مهمی از خدمات به‌ویژه پرداخت مستمری‌ها با مشکل جدی مواجه می‌شود.
این نماینده مجلس، اهداف سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی را گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی عنوان و تأکید کرد که اولین مورد از مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری نیز بر اساس جز (۲) بند «د» سیاست‌های کلی اصل (44) ایجاد خود‌اتکایی برای خانواده‌های مستضعف، محروم و تقویت تأمین‌اجتماعی تعیین شده است.وی در این‌باره گفت: «واگذاری سهام بانک رفاه کارگران و محدودیت در تملک سهام آن که متعلق به مشمولان تأمین‌اجتماعی است، منجر به تضعیف تأمین‌اجتماعی می‌شود که مغایر با سیاست‌های کلی اصل (44) است.»
گسترش عدالت برای نهادهای غیردولتی
مسأله دوم در سیاست‌های کلی اصل (44) که در این تصمیم مورد غفلت واقع شد «گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم به منظور تأمین عدالت اجتماعی» و «کاستن از بارمالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی» است. وقتی سازمان تأمین‌اجتماعی از اساس با این هدف فعالیت می‌کند و کارنامه‌ای از این جنس در دست دارد، چرا باید سایه یک اصل مربوط به نهادهای دولتی را بر سر آن انداخت؟
در این بین، نکته قابل توجه این است که در سیاست‌های کلی نظام تأمین‌اجتماعی، اولین مورد از مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری، «ایجاد خود‌اتکایی برای خانواده‌های مستضعف و محروم و تقویت تأمین‌اجتماعی» تعیین شده؛ یعنی از اساس جامعه هدف برای خدمت‌رسانی نیز مردم هستند. از این رو، واگذاری سهام بانک رفاه که متعلق به بیمه‌شدگان سازمان تأمین‌اجتماعی است، با ایجاد اخلال در چرخه مالی این سازمان همراه خواهد بود که نه‌تنها با سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی همخوانی ندارد که در عرصه عمل نیز تضاد جدی دارد.
علی اصلانی عضو کانون عالی شوراهای اسلامی کار اخیراً در گفت‌و‌گویی با ایسنا در‌این‌‌باره گفت ۹۸ درصد سهام بانک رفاه متعلق به کارفرمایان و کارگران است و بدون رضایت آنها چنین کاری امکان‌پذیر نیست. علاوه بر اینکه سازمان تأمین‌اجتماعی یک نهاد عمومی غیردولتی است، پس چگونه می‌توان سهام بانک را آن هم از طریق وزارت صمت واگذار کرد؟ مگر تأمین‌اجتماعی هیأت‌امنا ندارد؟
اصلانی همچنین به آیه و حدیث درباره موضوع حق‌الناس اشاره کرده و گفته است اساسنامه بانک رفاه از سال ۱۳۵۷ بر این منوال تدوین شده که تبدیل به یک منبع و ذخیره پولی شود تا برای روز مبادا و درمان و پرداخت وام و خرید مسکن به کارگران و بازنشستگان اختصاص یابد؛ لذا صفر تا صد این بانک متعلق به جامعه کارگری، کارفرمایی و بازنشستگان است.
این مقام کارگری در پاسخ به این پرسش که آیا سهام بانک رفاه در صورت واگذاری در بورس به بازنشستگان و کارگران داده خواهد شد یا خیر؟ تأکید کرده که «اولاً با واگذاری سهام بانک در بورس به هیچ‌وجه موافق نیستیم و این موضوع باید با رضایت کارگران و بازنشستگان باشد. ثانیاً اگر قرار به واگذاری است، باید سود آن با اولویت کارگران و بازنشستگان باشد، اما این کار فرایند خاص خود را دارد که ابتدا باید تشکیل تعاونی داده و ثبت شرکت صورت گیرد تا تجاری شود و تعاونی عضوگیری کند تا این سود
تعلق گیرد.»
توضیحات این عضو شورایعالی کار نیز نشان می‌دهد، نه اصل تصمیم، نه شرایط اجرا و نه نتایج اجرای آن هیچ همخوانی با هدف، متن و نتایج اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی ندارد.
به نام خصوصی‌سازی؛ به کام؟!
با مرور تاریخچه فعالیت سازمان تأمین‌اجتماعی و ذیل آن بانک رفاه کارگران، می‌بینیم بانک رفاه کارگران که در حکم تأسیس آن یک «بانک تعاونی» و یکی از مجموعه‌های اقتصادی سهامی عام به معنای واقعی کلمه بوده، به میلیون‌ها نفر بیمه‌شده و مستمری‌بگیر سازمان تأمین‌اجتماعی تعلق داشته است.
این در حالی است که بر اساس سیاست‌های کلی اصل (44)، نهادهای عمومی غیردولتی از جمله سازمان تأمین‌اجتماعی می‌توانند تا 80 درصد سهام شرکت‌های دولتی را تملک و مدیریت کنند و این نهادها از مصادیق مجاز برای خرید و تملک سهام واگذاری دولت هستند؛ لکن بعدها به موجب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) و اصلاحات چندباره آن، به اشتباه سازمان تأمین‌اجتماعی مشمول اصل (44) و مکلف به واگذاری سهام خود شده و سقف تملک سهام به 40 درصد محدود شده است. در حالی که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) می‌بایست منجر به کاهش تصدی‌گری دولت می‌شد، حال آنکه در این تصمیم عکس این هدف محقق و عملاً دولت دست بازتری در تأمین‌اجتماعی و بانک رفاه پیدا می‌کند. این در حالی است که تأکید موکد بر این است که بانک رفاه کارگران متعلق به میلیون‌ها نفر از بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران تأمین‌اجتماعی است و از ابتدا تاکنون همواره و حتی بیش از بانک‌های دیگر مقید به رعایت قوانین بانکی و اعمال نظارت بانک مرکزی بوده و هست و اطلاعات مربوط به این بانک از مدت‌ها قبل در کدال بورس بارگذاری شده و در دسترس است. با این حال، طرفداران خصوصی‌سازی بانک رفاه کارگران و بردن آن به بورس با چه استدلالی این مسأله را پیگیری می‌کنند؟
آنچه مدافعان واگذاری سهام بانک رفاه دنبال می‌کنند، تلاش برای کاهش تصدی‌گری و بنگاهداری دولت و حکم به تملک مال غیردولتی توسط دولت و البته افزایش تصدی‌گری و بنگاهداری دولت است. این اقدام هرچه هست، برچسب اجرای سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی بر آن نمی‌چسبد.