آتیه‌نو راهبردها و برنامه‌های دکتر علی ربیعی برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در دولت دوازدهم را بررسی می‌کند
رفاه؛ راهی که طی شد، راهی که پیش روست
نیکان ابراهیمی
رئیس‌جمهور منتخب در دو مراسم تنفیذ و تحلیف رویکرد دولت دوازدهم را بر حمایت‌های اجتماعی معطوف به رفع فقر و توانمندسازی تعریف کرده و ابزار آن را هم نظام جامع تامین‌اجتماعی با محوریت بیمه‌های اجتماعی عنوان کرده است. حال سوال این است که چرا موضوع حمایت‌های از گروه‌های محروم به دو کلیدواژه اصلی برنامه‌های دولت دوازدهم تبدیل شد و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی چگونه می‌تواند از این ظرفیت گفتمانی ایجاد شده به نحو مطلوب استفاده کند؟
رفاه زیر سایه اقتصاد
واقعیت غیرقابل‌انکاری وجود دارد که می‌گوید در سه دهه گذشته در موارد متعددی از مسائل اجتماعی و پیوست‌های اجتماعی رشد اقتصادی غفلت شده و همین موضوع فقر و شکاف طبقاتی را گسترده کرده و نیاز به برنامه‌های حمایت اجتماعی دولت را افزایش داده است. از بیش از یک دهه پیش که قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به تصویب رسید، از دولت‌ها انتظار می‌رفت به جانمایی فقر و برخورداری از یک نظام حداقلی حمایت‌های اجتماعی در برنامه‌های خود اقدام کنند، با این حال کوشش‌ها معطوف به الزامات اقتصاد لنگان شد و حمایت‌های اجتماعی نه‌تنها به گفتمانی فراگیر تبدیل نشد بلکه حتی در برهه‌هایی، هرچقدر فقر و محرومیت طبقات مختلف اجتماعی به‌ویژه دهک‌های پایینی بیشتر می‌شد، سیاست‌های حمایت اجتماعی نیز به همان میزان به حاشیه رفتند. حالا و در پی احیای زیرساخت‌های قانونی حوزه‌های رفاه و تامین‌اجتماعی و بازسازی ساختارهای نیمه‌ویران آن در دولت یازدهم، رئیس‌جمهور که در دوره اول مسئولیت خود بیشتر توان خود را بر سیاست خارجی و به سرانجام رساندن موضوع هسته‌ای و فراهم کردن زمینه‌های ثبات اقتصادی در کشور قرار داده بود، گفتمان خود را به حوزه رفاه و به طور مشخص‌تر به «ریشه‌کن کردن فقر»، «حمایت‌های اجتماعی» و «فرصت‌های برابر» معطوف کرده تا به گفته او با تکیه بر افزایش تولید و اشتغال و مناسبات اجتماعی به سمت عادلانه‌تر شدن پیش برود. با این توصیف باید فقر مطلق و بیکاری را مهم‌ترین موضوعات در سلسله‌مراتب سیاست‌های اجتماعی جاری کشور دانست که باید تا پایان دوره تغییراتی ملموس در کمیت و کیفیت شاخص‌های آن ایجاد شود. اما اینکه چنین اولویت‌هایی تا چه اندازه قابلیت عملی شدن دارند، و اینکه ظرفیت‌های مورد انتظار و پشتوانه‌های نظری تا چه میزان در خدمت اهداف کلان دولت قرار می‌گیرند، و اینکه مدیریت این دو مسئله چقدر زمینه‌ساز تحولات ریشه‌ای در ساخت اجتماعی و اقتصادی کشور می‌شود، باید به برنامه‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نظری افکند. وزارتخانه‌ای که بسیاری می‌گویند به دلیل برخورداری از ظرفیت دو شورای عالی رفاه و اشتغال، و همراهی سازمان تامین‌اجتماعی روی کاغذ به طور بالقوه نقش را در جامه عمل پوشاندن به اولویت‌های دولت دوازدهم دارد. این بار هم به مانند دوره گذشته، علی ربیعی برای گرفتن رأی اعتماد معرفی شده است. وزارت رفاه برنامه‌های خود را بر دو شالوده نظری استوار کرده است. اول آنکه سیاست اتکای صرف به رشد اقتصادی را شدیدا رد کرده‌اند و با مرور تجربه چند دهه گذشته، که رشد اقتصادی با اشتغال همراه نشده، می‌گویند دولت باید با تمرکز بر سیاست‌های اشتغالزایی به دنبال ظرفیت‌های منطقه‌ای برود که در آنها مداخلاتش از نوع سازنده و معطوف به نهادسازی است. ایده بنیادی‌تر در برنامه‌های علی ربیعی و همکارانش، تبعیت از ایده «توانمندسازی برای مقابله با فقر» است که مستلزم نگاه توامان و همبسته به مقوله‌های تولید و اشتغال، آموزش، منطقه‌گرایی، و توسعه مبتنی بر کسب‌وکارهای اشتغالزاست.
برنامه‌های نه‌گانه وزارت رفاه در دولت دوازدهم
برنامه‌های پیشنهادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در 9 محور طبقه‌بندی شده که نخستین آنها برنامه ملی فقرزدایی و کاهش نابرابری است. مطابق برنامه‌ریزی‌ها قرار است تا سال 1400 برنامه‌هایی عملیاتی شوند از قبیل ساخت 96 هزار مسکن اجتماعی و حمایتی، ایجاد سالانه 82 هزار شغل برای افراد زیرپوشش نهادهای حمایتی، حمایت از سالمندان، حمایت غذایی از کودکان زیرپوشش و کودکان بی‌سرپرست زیرپوشش نهادهای حمایتی، و توان‌بخشی 780 هزار نفر از مددجویان شهری و روستایی. برنامه حمایت جامع با تاکید بر کاهش آمار نگران‌کننده آسیب‌های اجتماعی دیگر برنامه رفاهی است که وزارت رفاه می‌خواهد با استفاده از زیرساخت‌هایی که در دور اول ایجاد کرده، در دولت دوازدهم به تکمیل آن بپردازد.
اشتغال فراگیر و اصلاحات در عرضه و تقاضا
موضوع اشتغال و مبارزه با بیکاری با اولویت مناطق محروم و روستایی از دیگر برنامه‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است که نیم‌نگاهی هم به اهداف برنامه ششم توسعه در زمینه اشتغال و بیکاری دارد. بازار کار ایران همواره با بیکاری تجمعی روبه‌رو بوده و افزایش تعداد نیروهای تحصیل‌کرده در یک دهه گذشته نیز بر بحرانی‌تر شدن اوضاع افزوده است. در حالی که آخرین آمارها حکایت از بیکاری 5/3 میلیون نفری دارد، وزارت رفاه می‌گوید سیاست‌های اشتغالی نتوانسته‌اند تناسبی با «سمت عرضه» -که ازقضا بسیاری از آنها فاقد مهارت هستند- ایجاد کنند و به همین دلیل از سال 94 به این‌سو برنامه خود برای اشتغالزایی و مقابله با بیکاری را متناسب با ظرفیت مناطق تعریف کرده و اولویت آنها مناطق محروم و گرفتار در چرخه فقر است. چنین رویکردی که از آن به برنامه اشتغال فراگیر یاد می‌شود انواعی از مداخلات را برای دولت در سه سطح خرد، میانی و کلان پیش‌بینی کرده است. درواقع هدف وزارت رفاه این است که در قالب طرح‌هایی مانند «طرح اشتغال حمایتی»، «طرح کارانه اشتغال جوانان (کاج)»، «طرح اشتغال عمومی مبتنی بر کسب‌وکارهای منطقه‌ای» و در لایه‌های بعدی با «طرح‌های تامین مالی اشتغال‌محور» و... اصلاحات ساختاری و نهادی در سمت عرضه و تقاضای نیروی کار به وجود بیاورد و به‌مرور آنها را از اشتغال حمایتی خارج کند و به اشتغال توسعه‌ای برسد. گرچه وزارت رفاه گفته با این برنامه‌ها حدود 70 درصد از شاغلان موجود کشور حفظ می‌شوند و بیکاری متناسب با اهداف برنامه ششم توسعه کاهش می‌یابد، اما رویکرد مبارزه با بیکاری و ایجاد اشتغال خود را با توانمندسازی و مهارت‌افزایی پیوند داده که در آن از طرح‌هایی مانند کارورزی، کارآموزی در محیط‌های کار واقعی و یارانه دستمزد استفاده می‌شود. اینجاست که چهارمین محور برنامه‌های وزارت رفاه برجسته می‌شود. بر اساس برنامه‌های اعلام‌شده، قرار است در سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه، آموزش‌های فنی‌وحرفه‌ای به 140 میلیون ساعت برسند و جویندگان کار با به دست آوردن توانمندی لازم و فراگرفتن مهارت‌ها به سمت بازار کار هدایت شوند.
ارتقای امنیت شغلی و صیانت از سرمایه‌های انسانی و منابع مادی در جامعه کار و تولید پنجمین عنوان از برنامه‌های علی ربیعی است. در این برنامه تمرکز اصلی بر کارگران شاغل در فرآیند تولید است و گفته شده دولت دوازدهم ایجاد امنیت روانی و توانمندسازی مستمر مهارتی، حقوقی و اجتماعی و ارتقای نقش آنها در نظام تصمیم‌گیری تولید را با جدیت بیشتری دنبال می‌کند. تدوین‌کنندگان برنامه تمرکز خود را بر قانون کار و اجرای صحیح آن گذاشته‌اند و بر طیف گسترده‌ای از فعالیت‌های مرتبط اعم از بازرسی کار، تنظیم روابط کارگر و کارفرما و رسیدگی به شکایات آنها، بیمه بیکاری، آموزش و تحقیق و... انگشت گذاشته‌اند. همچنین قرار است با ایجاد «نظام فراگیر استانداردهای ایمنی و حفاظت» و واگذاری امور بازرسی، کنترل و ارزیابی استانداردها به بخش خصوصی، حوادث ناشی از کار از سالانه 1400 نفر کنونی به 800 نفر کاهش یابد. در زمینه بیمه بیکاری هم افزایش متوسط 6 درصدی مقرری بیمه بیکاری پیش‌بینی شده است.
تمرکز بر بحران صندوق‌ها
موضوع نگران‌کننده دیگر رسیدگی به بحران صندوق‌های بازنشستگی و کسری شدید منابع آنهاست. صندوق‌هایی که بار گرانی بر دوش دولت و نظام رفاه و تامین‌اجتماعی هستند و جانمایی آنها در برنامه‌های وزیر پیشنهادی تعاون، کار و رفاه اجتماعی چندان دور از تصور نبود. مطابق آمارها از سال 84 به این‌سو به دلیل شوک‌های سیاستی و سیاست‌های نامتعارف اقتصادی، اکثر صندوق‌ها با از دست دادن تعادل منابع و مصارف و کاهش نسبت پشتیبانی، توانایی پرداخت مستمری به ذی‌نفعان خود را از دست داده‌اند. این به معنای ناپایداری صندوق‌ها و وابستگی هرچه بیشتر آنها به دولت است. به استناد آمارها، سهم دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری از حدود 3 درصد بودجه سالیانه کشوری در سال 84 به 20 درصد در سال 95 رسیده و در پایان دولت دوازدهم سهمی ۲۸ درصدی از بودجه دولت را مصروف خود می‌کنند. حتی پاره‌ای ناظران نگران آینده صندوق تامین‌اجتماعی هستند و می‌گویند در صورت اعمال نشدن اصلاحات، این صندوق هم به سرنوشت 18 صندوق گرفتار در بحران اضافه می‌شود که در این صورت دولت باید 40 درصد بودجه سالیانه خود را برای انجام تعهدات آنها هزینه کند. گرچه در حال حاضر منابع مالی که دولت به دو صندوق کشوری و لشکری تزریق می‌کند، معادل بودجه عمرانی کشور است، کارشناسان حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی هشدار می‌دهند شاید روزی برسد که دیگر توان مالی دولت هم تکافوی نیازهای آنها را نکند. در چنین شرایطی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در برنامه پیشنهادی خود برنامه‌های اصلاحی را در حوزه نظام بیمه‌های اجتماعی و بازنشستگی تدارک دیده و قرار است با مجموعه‌ای از سیاست‌های اصلاحی، نسبت مصارف به منابع و پشتیبانی در صندوق‌ها را به تعادل برساند. درحقیقت بناست با استقرار نظام چندلایه تامین‌اجتماعی (تفکیک حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و مواردی همچون تقویت و پایدارسازی منابع مالی بیمه‌های پایه، بازنگری و یکسان‌سازی شرایط بازنشستگی، اصلاح و تقویت روش‌های وصول حق‌بیمه، تادیه به‌موقع دیون و تعهدات قانونی دولت، جامعیت‌بخشی و گسترش پوشش بیمه اجتماعی به اقشار مختلف، اصلاح در مقررات بیمه‌ای، تدوین بسته سیاستی بیمه‌های اجتماعی و... زمینه خروج صندوق‌ها را از مدار بحران فراهم کند.
خروج از بنگاه‌داری صندوق‌ها
صندوق‌های بازنشستگی اساسا نهادهایی بین‌نسلی هستند که با حجم انبوهی از تعهدات روبه‌رو هستند. این موضوع در کنار ضرورت حفظ و ارتقای ارزش ذخایر بیمه‌شدگان ایجاب می‌کند که به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت روی بیاورند و به حوزه‌هایی ورود پیدا کنند که بازدهی اقتصادی مناسب داشته باشند. با اینکه مطابق آمارها ارزش کل صندوق‌های بازنشستگی در ایران ۳۵ درصد تولید ناخالص ملی برآورد شده، جهت‌گیری‌های سرمایه‌گذارانه این نهادها، نوع سرمایه‌گذاری‌ها و تناسب آن با حجم منابع ورودی آنها با ابهام مواجه بوده است. با شروع دوره خصوصی‌سازی و واگذاری‌ها به صندوق‌ها، این نهادها در حوزه صنایع بالادستی و استراتژیک مانند پتروشیمی، فولاد، حمل‌ونقل، صنایع فلزی، معادن و... دست بالا را پیدا کرده‌اند و همین مسئله باب انتقاد به آنها را باز کرده است. استدلال این است که سرمایه‌گذاری در این حوزه‌ها برای ایفای تعهدات صندوق‌ها قابل‌اتکا نیست و از سویی هم به این دلیل که دیگر بازیگران اقتصادی فاقد توان و ظرفیت جذب ذخایر صندوق‌ها هستند، درنهایت کارکردی در رشد اقتصادی و خروج از رکود و رونق‌بخشی به تولید نخواهند داشت. ضمن اینکه صندوق‌ها به جای سرمایه‌گذاری در دارایی‌های کاغذی به‌تدریج به بنگاه‌داری گرایش یافته‌اند و همین موضوع دستمایه فشارهای بیشتر شده است. در بیش از یک سال گذشته دولت بارها گفته در سازوکارهای انتصاب مدیران و استخدام نیروی انسانی در بنگاه‌های اقتصادی صندوق‌ها بازنگری می‌کند و با پیاده‌سازی نظام‌های آماری و اطلاعاتی شفاف و هوشمند و مهم‌تر از همه با گرایش هرچه بیشتر به سمت بازارهای سرمایه، شرکت‌های فاقد بازدهی را واگذار می‌کند. با این حال وزارت رفاه در برنامه‌ای که به «خانه ملت» داده، به این حوزه هم ورود کرده و هدف خود را تبدیل بنگاه‌های اقتصادی صندوق‌ها به پیشران اقتصاد ملی عنوان کرده است. درواقع هدف این است که تا سال 1400 اصلاحات در حوزه سرمایه‌گذاری صندوق‌ها اعمال شود، دارایی‌های بورسی صندوق‌ها به 90 درصد افزایش یابد و 40 درصد دارایی‌های مدیریتی واگذار شوند. بین‌المللی کردن و جذب سرمایه‌گذاری بنگاه‌های اقتصادی، پوشش 100 درصدی سامانه هوشمند تجاری برای هلدینگ‌ها و شرکت‌ها و ایجاد شفافیت حداکثری، استقرار حاکمیت شرکتی، و ایجاد هلدینگ‌های تخصصی از دیگر زیربرنامه‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حوزه صندوق‌هاست.