تلاش برای عدالت بیشتر در پرداخت مستمری به بازنشستگان
بازنگری در محاسبه مستمریها آغاز شد
مسعود شاه حسینی
حتما شنیدهاید که میگویند کارها باید حسابوکتاب داشته باشد. فرقی هم ندارد منظور چه کاری باشد. به طریق اولی در کارهایی که پیچیدگی بیشتری دارند، این حسابوکتاب اهمیت بیشتری به خود میگیرد. تصور کنید کارگری بعد از سی سال کار و افتوخیزهایی که در اوضاعواحوالش به وجود آمده، بخواهد بازنشسته شود. طبیعتا آنچه بهعنوان مستمری به او پرداخت میشود، از حسابوکتاب ویژهای پیروی میکند. حسابوکتابی که بر سرنوشت و زندگی آینده او بهعنوان بازنشسته اثرگذار است. صحبت از فرمول و نحوه محاسبه میزان مستمری است. همان فرمولی که معاونت فنی و درآمد سازمان تامیناجتماعی در روزهای گذشته خبر از برنامه این سازمان برای بازنگری آن داده است. محمدحسن زدا گفته است: «سازمان تامیناجتماعی به علت برخی سوءاستفادهها و فسادآور شدن فرمول کنونی نحوه محاسبه مستمری ، برنامهریزیهایی برای تغییر این فرمول انجام داده است.» اشاره زدا به جدولی است که به جدول یا سیستم امتیازدهی معروف است: «براساس این جدول به همه سنوات خدمتی هر یک از شاغلان امتیازی تعلق میگیرد و جمع آن امتیازها مستمری بازنشستگی هر فرد را معین میکند.» تغییر روش محاسبه میزان مستمری که سازمان تأمیناجتماعی در پی آن است علاوه بر جلوگیری از برخی سوءاستفادهها و تقویت منابع مالی بزرگترین سازمان بیمهگر اجتماعی کشور، عدالت در میزان مستمری بر مبنای میزان حق بیمههای پرداختی هر فرد در دوران اشتغال را هم به همراه خواهد داشت.
وضعیت فعلی محاسبه مستمری
اصل مشهور و در عین حال پذیرفتهشدهای وجود دارد که میگوید صندوقهای تامیناجتماعی با گذر از دوران جوانی و رسیدن به بلوغ، به سبب کاهش طبیعی تعداد بیمهپردازان و در مقابل آن افزایش تعداد مستمریبگیران، باید راهکارهایی برای حفظ توازن در منابع ورودی و مصارف و هزینهها را در دستور کار خود قرار دهند. در سالهای اخیر، با روند شتابان سالمندی در جهان که متأثر از افزایش نرخ امید به زندگی، کارآمدتر شدن نظام های ارائه خدمات بهداشت و سلامت و کاهش نرخ زادآوری در تمام نقاط جهان است، مخارج بازنشستگی برای بخش عمومی در برخی از کشورها و بهخصوص کشورهای درحالتوسعه، به یک تهدید مالی جدی منجر شده و اصلاحات نظام بازنشستگی را به ضرورتی اجتنابناپذیر بدل کرده است. یکی از چندین روش این گونه از اصلاحات، تغییر فرمولهای محاسبه مستمری است. در اغلب نظامهای مبتنی بر مزایای معین (DB) به طور معمول میانگین پرداختهای حقبیمه در سالهای آخر بیمه پردازی، ملاک تعیین میزان مستمری در نظر گرفته میشود. در ایران و به موجب قانون تأمیناجتماعی مصوب سال 1354، متوسط دستمزد مبنای پرداخت حق بیمه در دو سال پایانی اشتغال، مبنای اصلی محاسبه و پرداخت مستمری در صندوق تأمیناجتماعی است. براساس ماده 77 قانون تامیناجتماعی، نرخ مستمری استحقاقی هر بازنشسته را شاخصی به نام «ضریب مستمری» تعیین میکند که برابر است با میانگین دستمزد مبنای پرداخت حق بیمه ضرب در سنوات خدمتی تقسیم بر سی. به موجب همین قانون، میانگین دستمزد مبنای پرداخت حق بیمه نیز از فرمول مجموع دستمزد مبنا در دو سال پایانی بیمهپردازی تقسیم بر عدد 24 به دست میآید. اما مشکل اصلی که مدیران و کارشناسان سازمان تأمین اجتماعی را به بازنگری در این قوانین واداشته، این است که برخی از کارفرمایان و بیمهشدگان در حالی که در سالهای ماقبل دو سال آخر، پایه کسور بیمهای را به صورت غیرواقعی و پایینتر از دستمزد و درآمد واقعی اعلام میکنند، در دو سال آخر و به امید دریافت مستمری بالاتر، این پایه را گاه به صورت تصاعدی بالا میبرند. اگرچه مطابق قانون در صورت وجود جهش ناگهانی در میزان دستمزد مبنای کسور حقبیمه پرداختی، سازمان تأمیناجتماعی میتواند به جای میانگین دو سال آخر، میانگین پنج سال آخر بیمهپردازی را در محاسبات لحاظ کند، اما حتی این تدبیر نیز چاره قطعی آسیبی که از این محل به منابع این سازمان – که متعلق به همه بیمهشدگان است – وارد میشود؛ نیست. راه حلی که در اکثر نظامهای تأمیناجتماعی دنیا برای این مشکل اندیدشیده شده، محاسبه مستمری براساس کل سوابق بیمه پردازی است. در این حال و از سوی دیگر برآوردها نشان میدهد در کشور ما به صورت میانگین، بیمهپردازان تنها 50 درصد از درآمد واقعی خود را بهعنوان پایه کسور بیمهای اعلام و برمبنای آن حق بیمه پرداخت میکنند و این وضعیت سبب میشود در حالی که «نرخ جایگزینی مستمری» در قوانین تأمیناجتماعی کشور ما 85 درصد است یعنی مستمری هر مستمریبگیر در شرایط عادی و به فرض پرداخت حقبیمه بر مبنای دستمزد واقعی، باید 85 درصد آخرین حقوق دریافتی وی باشد، در عمل و به علت رواج پدیده غیرقانونی پرداخت حق بیمه بر مبنای دستمزد غیرواقعی، مستمری پرداختی به برخی بازنشستگان چنین تناسبی با حقوق دوران اشتغال آنان ندارد. درنتیجه چنین روندی، کفایت مزایای مستمری پایین میآید و قادر به پوشش هزینههای زندگی فرد بازنشسته نیست. از این زاویه نیز ضرورت دارد ارتباط میان دوران بیمهپردازی و دوران دریافت مستمری بیشتر شود و اصلاحاتی در نحوه محاسبه مستمری صورت بگیرد. اصلاحاتی که در زمره اصلاحات پارامتریک (موردی) قابل ارزیابی میشود و به نرخ جایگزینی بهتر کمک میکند که تاثیر نهایی آن در کفایت مستمری قابل مشاهده خواهد بود.
سیستم امتیازدهی چیست؟
آنچه سازمان تأمیناجتماعی – به سبب مشکلاتی که گفته شد و با هدف ایجاد عدالت نسبی در میزان مستمریها- در پی عملیاتی کردن آن است، سیستم امتیازدهی (Point System) است که دارای دو پارامتر اصلی است. کامران قربانعلی، رئیس گروه اقتصاد بیمه سازمان تامیناجتماعی، در توضیح این پارامترها به آتیهنو چنین میگوید: «پارامترهای دوگانه مشخص میکنند که بیمهشده در هر سال، چه امتیازی از حقبیمههای پرداختی خود کسب میکند و ارزش ریالی این امتیازها در زمان محاسبه مستمری چقدر است.» وی با بیان اینکه امتیازها بر مبنایی که میتواند میانگین دستمزد جامعه یا میانگین دستمزد بیمهشدگان یا حداقل دستمزد باشد تعیین میشوند، اضافه میکند: «این بدین معنا خواهد بود که امتیاز هر بیمهشده در هر سال براساس نسبت دستمزد مبنای کسور حقبیمه فرد با مبنا محاسبه خواهد شد. به طور مثال اگر دستمزد مبنای حقبیمه فردی در یک سال سه برابر مبنا باشد، فرد برای آن سال سه امتیاز کسب میکند. به همین ترتیب برای تمام سنوات اشتغال، امتیازها محاسبه و در تعیین مستمری استحقاقی لحاظ میشود.» قربانعلی، تصریح میکند: «در هرسال ضریب امتیاز مستمری یا ارزش ریالی مستمری، تعیین میشود. در مرحله بعد تمام این امتیازهای کسبشده در طول سنوات مختلف جمع میشود و در ضریب امتیازی مستمری یا همان ارزش ریالی مستمری ضرب میشود و میزان مستمری کلی فرد مشخص میشود. یعنی اگر فردی درمجموع دوران اشتغال خود 70 امتیاز کسب کرده باشد و ارزش ریالی هم برای آن سال 12 هزار تومان باشد، مجموع مستمری فرد 840 هزار تومان خواهد بود.»
پیش به سوی تعادل و پایداری
اما فارغ از بحثهای فنی مربوط به این نوع سیستم، به نظر میرسد اهداف و نتایج این طرح است که اهمیت بیشتری بهخصوص برای بیمهشدگان دارد. موضوعی که محمد محمدی، مشاور معاونت فنی و درآمد سازمان تأمیناجتماعی، اینگونه آن را تشریح میکند: «سازمان تأمیناجتماعی در پی انتخاب سازوکاری است که جلوی سوءاستفاده از سیستم را بگیرد و مخاطبان ما مجاب شوند برای بهرهمندی از حداکثر مستمری، نسبت به اعلام دستمزدهای واقعیشان اقدام کنند.» بنا بر آمارها 64 درصد دستمزدهای اعلامی برای کسر حقبیمه، براساس حداقل دستمزد است که همین روند در طی سالهای آینده هم ادامه مییابد، مسئلهای که ضرورت بازاندیشی در نحوه محاسبه مستمری را یادآور میشود. به اعتقاد محمدی «این مسئله باعث میشود عدالت به گونه بهتری برقرار و تعادل میان کسور حقبیمه پرداختی و مستمریها برقرار شود.» وی با بیان اینکه هرچه به سمت نقش بیشتر حق بیمه پرداختی در طول دوره اشتغال در تعیین مستمری حرکت کنیم، عدالت بیشتری حاکم خواهد شد، تصریح میکند: «قطعا کل دوره اشتغال از لحاظ ایجاد عدالت از اولویت بیشتری برخوردار است و موجب کارآمدی نظام تامیناجتماعی خواهد شد. چراکه هرچه دوره کوتاهتر شود، زمینه سوءاستفاده و کاهش عدالت فراهم میشود.» قربانعلی هم این نوع نگاه را در تمام مکانیسمها و نظامهای بیمهای مشترک میداند و معتقد است: «تنوع روشهای محاسبه مستمری زیاد است و ممکن است جزئیات در هر نظام تامیناجتماعی متفاوت باشد. اما همگی اهداف و رویکرد تقریبا مشترکی دارند که کاهش گریز از پرداخت حقبیمه، مجاب کردن بیمهشدگان به اعلام دستمزد واقعی و تلاش در ایجاد تعادل و پایداری بیشتر نظامهای بیمهای از جمله اهداف اصلی است.»
گذرگاه مجلس و قانونی شدن اصلاحات
با تمام این اوصاف به نظر میرسد قطار این اصلاحات باید از ایستگاه مجلس شورای اسلامی عبور کند و تنها در صورت تصویب آن در خانه ملت است که مجوز عبور را کسب خواهد کرد و میتواند اجرایی شود. مسئلهای که ایرج عبدی، عضو کمیسیون بهداشت و درمان مجلس، بر آن تأکید کرده بود. عبدی پیشتر گفته بود: «هرگونه تغییر در نحوه محاسبه مستمری، نیازمند مصوبه مجلس است.» در همین رابطه، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامیناجتماعی، به «آتیهنو» میگوید: «اصلاح قانون نحوه محاسبه مستمری، کاری درونسازمانی نیست. به طور طبیعی این مسئله نمیتواند به صورت آییننامه و بخشنامه ابلاغ شود. منظور این است که باید دیدگاه کارشناسی و پیشنهاد خود را از طریق دولت به مجلس ارائه دهیم تا مجلس در این خصوص تصمیمگیری کند و آنچه در پی اصلاح آن هستیم به صورت قانونی اصلاح شود.» کامران نعیمی در پاسخ به این سوال که تکالیف قانونی در خصوص نحوه محاسبه مستمری در ادوار گذشته چگونه بوده است، میافزاید: «در ماده 31 قانون برنامه پنجم توسعه آمده است که اگر میانگین کسور حقبیمه دو سال آخر فردی در مقایسه با قبل از آن غیرمتعارف باشد، میانگین 5 سال ملاک خواهد شد. قانون برنامه سوم و چهارم توسعه کشور، مسئولیت این افزایش غیرمتعارف را متوجه کارفرمایان میدانست و مابهالتفاوت آن را از کارفرمایان وصول میکرد. یعنی اگر کارفرمایی تا 28 سال حداقل را پرداخت میکرد و دو سال آخر را بر روی سقف قرار میداد، این سقف باید تا سالهای قبلتر گسترش داده شود و مابهالتفاوت از کارفرما گرفته شود. در قانون برنامه پنجم و با توجه به اعتراضات کارفرمایان، قانون بدین صورت اصلاح شد که در صورت رشد غیرمتعارف، متوسط پنج سال بهعنوان مبنا قرار میگرفت.» به اعتقاد این کارشناس حقوقی قانونگذار میتواند به طرق دیگر، ترتیبی اتخاذ و کل سنوات بیمهپردازی افراد را ملاک قرار دهد. همان چیزی که در ماده 73 قانون برنامه پنجم بر آن تاکید شده و لزوم برخی اصلاحات را در قوانین تامیناجتماعی و قوانین کار خواستار شده است. نعیمی اضافه میکند: «این تغییرات میتواند در قالب لایحه برنامه ششم توسعه توسط دولت به مجلس برود و یا در قالب یک اصلاحیه تامیناجتماعی تقدیم شود. هردو حالت از لحاظ حقوقی منعی ندارد اما واضح است که حتما باید تاییدیه قانونی خود را بگیرد و پس از آن اجرایی شود.»