در بررسی قانون‌گذاری در حوزه بازنشستگی، به نظر شما در طول سال‌های فعالیت نظام‌های بازنشستگی در ایران، چه رویکردهای مشخصی قابل‌مشاهده بوده است؟

قوانین حوزه بازنشستگی را می‌توان در چهار حوزه کلی جای داد. دسته اول قوانینی هستند که منابع ورودی صندوق‌ها را به طور مستقیم تحت تاثیر قرار می‌دهند. درآمدها و منابع صندوق‌های بازنشستگی از کسورات حقوق اعضای این صندوق‌ها تامین می‌شود. این قوانین اجباری بودن و اختیاری بودن این پرداخت‌ها و سهم مستخدم و کارفرما را مشخص می‌کنند. بیشترین تغییرات و تصویب قوانین را در این حوزه در دوره‌های مختلف داشته‌ایم. دسته دوم قوانین مربوط به حاکمیت شرکتی صندوق‌های بازنشستگی است. این حاکمیت درواقع مشخص می‌کند کسانی که پول وارد این صندوق‌ها می‌کنند چه سهمی در اداره آن‌ها دارند و پاسخ‌گویی به آن‌ها به چه شکلی باید باشد. درواقع قوانینی است که منافع اعضا را نگهبانی می‌کند. سکان‌داران صندوق و چگونگی ارتباط و تعامل و پاسخگویی آن‌ها به اعضا را مشخص می‌کند. در زمینه حاکمیت شرکتی تغییر چندانی در سال‌های مختلف نداشته‌ایم. حوزه سوم مربوط به سرمایه‌گذاری منابع صندوق‌هاست؛ به‌خصوص در دوره سی‌ساله اول که صندوق‌ها تنها ورودی داشته‌اند. قوانین این حوزه مقررات فعالیت‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌های مستمری را مشخص می‌کند. به‌عبارتی مقررات‌گذاری در این حوزه مشخص می‌کند که در چه حوزه‌هایی باید یا نباید سرمایه‌گذاری انجام شود و برای حفظ ارزش ذخایر صندوق چه اقدامات مدیریتی و اقتصادی باید انجام شود. در این حوزه چندان قوانین مشخص و یا تغییرات خاصی را شاهد نبوده‌ایم. آخرین دسته از قوانین مرتبط با این صندوق‌ها مقرراتی است که منابع خروجی آن‌ها را مدنظر قرار می‌دهد. اینکه چقدر مستمری بدهیم، به چه کسانی بدهیم، چطور محاسبه کنیم و متناظر با متغیرهایی چون تورم و... چگونه آن را افزایش یا کاهش دهیم. در سال‌های گذشته در این حوزه تغییرات بسیاری داشته‌ایم. به‌عبارتی بیشتر تمرکز قانون‌گذاری در کشور درخصوص نظام بازنشستگی مربوط به ورودی‌ها و خروجی‌های این صندوق‌ها بوده است.

 

  قانون‌گذاری در سال‌های گذشته به‌ویژه در این دو حوزه بیشتر متمرکز بر چه محورهایی بوده است و اصولا چه تبارشناسی تاریخی مشخصی را می‌توان از آن استخراج کرد؟

اقتصاد ما اقتصادی تورمی بوده، بنابراین کسانی که درآمدهای ثابت دارند مانند مستمری‌بگیران قدرت خریدشان سالانه کاهش پیدا می‌کند. بنابراین بخشی از تغییرات معطوف به حفظ این قدرت خرید از طریق تنظیم خروجی‌های صندوق‌های بازنشستگی بوده است. تغییر قانون هم نبوده است. قانونی بوده که اعمال شده تا متناسب با تورم افزایش‌هایی انجام شود. در حاکمیت شرکتی، نهادهای قانون‌گذاری چندان دخالتی نداشته‌اند، اما ممکن است به‌یکباره در یک دوره، مجلس یک قانون خاص را تصویب کند که صندوق‌ها را تا سال‌ها تحت تاثیر قرار دهد. برای نمونه قانون حمایت از وراث اناث در سال 79 چنین قانونی است. قانونی که دختران مجرد بیکار را مادام‌العمر از مستمری والدینشان بهره‌مند می‌کند. قانونی که بار مالی زیادی به صندوق بازنشستگی کشوری وارد کرده است و با مکانیزم انگیزشی که ایجاد می‌کند میل به اشتغال و حتی تشکیل خانواده را در خانم‌های مجرد کاهش می‌دهد. قانون مصوب 1338 قانون خوبی بوده که نیاز به چنین تغییری نداشته؛ اما کمیسیون زنان و خانواده مجلس در یک دوره توانست چنین قانونی را که به ضرر نظام بازنشستگی و حتی اشتغال و خانواده است به تصویب برساند. 

 

  بار مالی که قوانین در این سال‌ها به سازمان‌های بیمه‌ای تحمیل کرده‌اند تا چه اندازه برای نظام بازنشستگی آسیب‌زا بوده است؟

تصویب قوانین بدون در نظر گرفتن منابع آن‌ها بیشترین آسیب را به صندوق‌ها می‌زند. برای نمونه همین قانون وراث اناث یعنی تصویب یک قانون بدون در نظر گرفتن این نکته که منابع آن از کجا خواهد آمد. در سال 88 تعداد دخترانی که شغل و همسر نداشتند و تنها ورثه مستمری‌بگیر پدر یا مادرشان بودند، نزدیک به 15 هزار نفر بود، اما امروز این آمار به 40 هزار رسیده است. یعنی در سال 93 با وجود هشدار کارشناسان امر در مورد ناکارآمدی این قانون، صندوق بازنشستگی کشوری حدود 450 میلیارد تومان خرج این دختران می‌کند. در هیچ کشوری به دختران بی‌شغل و همسر مستمری‌بگیر متوفی، مادام‌العمر مستمری پرداخت نمی‌شود. 

 

  از این حرف می‌توان اینطور برداشت کرد که طول عمر حاکمیت شرکتی نهادهای بیمه‌گر و نوع نگاه مدیریتی‌شان با آینده‌نگری بیمه‌شونده و کسی که منابع را از جیب خود تامین می‌کند نباید تعارضی داشته باشد.

بله، دقیقا همین‌طور است. حتی بیشتر از یک تعارض، شمایل یک شکاف عمیق را به خود می‌گیرد. اگر به تاریخ این سازمان‌ها مراجعه کنید، می‌بینید که در طول 20 سال مثلا ده دوازده رئیس روی کار آمده‌اند. یعنی به طور متوسط مدیریت هرکدام دو سال عمر نکرده است. بنابراین امکان تزریق نگاه بلندمدت به قدری که بیمه‌شونده انتظار دارد وجود نداشته است.

 

  چرا با توجه به تجربه جهانی که پیش رویمان بوده تا به حال فکری برای قوانین نشده تا امروز شاهد ورشکستگی یکی از بزرگ‌ترین صندوق‌های بازنشستگی نباشیم؟ 

تجربه جهانی به ما می‌گوید که بخشی از بحرانی که در دنیا با عنوان «بحران مستمری» مطرح است ریشه در پیری جمعیت دارد. خوشبختانه در ایران هنوز به این نقطه بحرانی (یعنی پیر شدن جمعیت) نرسیده‌ایم. خود پیری جمعیت ریشه در دو عامل دارد: افزایش سن امید به زندگی و کاهش نرخ زادوولد. به نظر من در جواب به سوالی که مطرح کردید، اقتصاد سیاسی حرف اول را می‌زند. در اصلاح یک سیستم مستمری و در بخش اصلاحات پارامتریک تغییراتی چون اصلاح سن بازنشستگی یا کاهش مستمری پرداخت‌شده باید صورت بگیرد، اما چون تبعات اقتصادی و اجتماعی به همراه دارد تاکنون به آن وقعی نهاده نشده است. چراکه این اصلاحات با ریسک افزایش نارضایتی ملی همراه است و بنابراین هر دولت از انجام تغییرات در زمان روی کار بودن خودش پرهیز می‌کند. حتی در کشورهای توسعه‌یافته نیز بعضا این مشکلات به چشم می‌خورد. به نظر من در فرایند قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری‌ها نمایندگان صندوق‌های بیمه‌ای باید حضور داشته باشند تا با دیدی واقع‌گرایانه با توجه به مشکلات پیش روی این نهادها قوانین تصویب و قوانین قبلی اصلاح شوند.

 

  شاهد وجود چندین قانون مرتبط با حوزه تامین‌اجتماعی هستیم؛ بدین صورت که علاوه بر قانون تامین‌اجتماعی، قانون مدیریت خدمات کشوری و نیروهای مسلح و... را هم داریم که هرکدام قوانین بازنشستگی مخصوص به خود را دارند، هرچند قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی به‌عنوان قانون مادر باید بر آن‌ها اشراف داشته باشد. آیا مدل‌های جهانی هم همین‌طور است یا قوانین مادر، مرجع محسوب می‌شوند؟

در کشورهای توسعه‌یافته سیستم‌های چندلایه تامین‌اجتماعی کار می‌کنند. لایه اول این نظام حداقل مستمری را برای همه مردم فراهم می‌کند. لایه دوم (چیزی شبیه نظامی که در کشور ما هست) شامل طرح‌های مستمری شاغلان است و افراد در عین اشتغال کسورات پرداخت می‌کنند و در آینده بابت این کسورات مستمری دریافت می‌کنند. در کشور ما بعد از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری قرار شد بین قوانین مختلف سازمان‌های بیمه‌ای هماهنگی ایجاد شود. بنابراین اکثر قوانین در این صندوق‌ها در عین داشتن برخی تفاوت‌ها به اشتراک نسبی رسیده است. ناگفته نماند که در این میان صندوق بازنشستگی کشوری طی سال‌های گذاشته قوانین ناکارآمدتری داشته. مثلا قانون دختران وراث در سازمان تامین‌اجتماعی اجرا نمی‌شد اما در قوانین صندوق بازنشستگی کشوری در دستور اجرا بود. درمجموع اما این دو صندوق تا حدودی همگرا شده‌اند و تنها تفاوت‌هایی در نوع محاسبه دارند. مثلا در تامین‌اجتماعی اگر حقوق دو سال آخر اشتغال جهش زیادی داشته باشد میانگین محاسبه مستمری را 5 سال آخر خدمت در نظر می‌گیرند. اگرچه در دنیا به دلیل فعال بودن بخش خصوصی، تنوع نهادهای بیمه‌گر بیشتر است اما تفاوت آن با کشور ما در این است که مشترکان اصلی صندوق‌ها -برعکس ایران- حق دارند از وضعیت صندوق‌ها باخبر باشند. در سرلوحه گزارش‌های اکچوئری کانادا می‌نویسند «برای مشترکین صندوق»، تا افراد بدانند امسال چه وضعیتی از نظر مالی حاکم بوده است. در آنجا جریان شفاف اطلاعات وجود دارد. بنابراین اگر هر نظام بیمه‌ای غیر از قانون مادر، اساسنامه خود را هم داشته باشد، این اطلاعات در اختیار همه قرار می‌گیرد تا افراد بتوانند با آگاهی کامل از وضعیت خود را بیمه یکی از صندوق‌ها کنند.

 

  با توجه به مسائلی که در قوانین بازنشستگی داریم، به نظر شما اصلاحات ساختاری می‌تواند مشکلات را مرتفع کند؟

خوشبختانه در نظام بیمه‌ای کشور، ظرفیت‌های زیادی برای اصلاحات پارامتریک (موردی) داریم. اگر این اصلاحات درست و کارشناسی‌شده صورت بگیرند برای به تعویق انداختن بحران‌هایی که در تمام دنیا گریبان نظام‌های تامین‌اجتماعی و بیمه‌گران را گرفته، دیگر نیازی به اصلاحات بنیادی و ساختاری نخواهد بود.