بررسی ابعاد اجتماعی لایحه اصلاح قانون کار
فضای خاکستری مناسبات کار
اصلاح دیرهنگام قانون کار
جعفر خیرخواهان - اقتصاددان و مدرس دانشگاه فردوسی مشهد
قانون کار یا قانون اشتغال و چگونگی تنظیم قراردادی که منافع و خواستههای گاه متضاد و متناقض طرفین و مدعیان موضوع را به بهترین شکل تامین نماید یکی از مهمترین چالشها در مسیر توسعه اقتصادی هر کشور است. اما چرا برخی دولتها و سیاستمداران معمولا از اصلاح و بازبینی در مواد قانون کار طفره میروند، قانونی که با معیشت و منافع خیل عظیمی از جمعیت مرتبط است. دولتهایی که چشم به انتخابات بعدی و دریافت تایید رایدهندگان دارند به این دلیل با اصلاح قانون کار همراهی و رضایت ندارند که نتایج خوب اصلاحات در میانمدت و بلندمدت لمس و دیده میشود در حالی که هزینههای سیاسی آن در کوتاهمدت بروز مییابد. قانون کار در جوامع شهری و صنعتی کاربردپذیری بیشتری دارد تا محیطهای روستایی که اکثرا خویشفرما هستند. اقتصادها هراندازه بزرگ و پیچیده میشوند نیاز به تدوین قوانین و قراردادهای کاری دارند تا انگیزه و تعلقخاطر کارگر برای کار کردن حفظ شود و کارفرما نیز بتواند متناسب با نتیجه و خروجی کار کارگر، دستمزد و پاداش استحقاقی عادلانه وی را بپردازد.
آیا قانون کار فعلی مانع کارآفرینی و توسعه بخش خصوصی نبوده است؟ این قانون باعث گسترش اقتصاد غیررسمی و خارج از قانون نشده است؟ قانون کار مانع پوششدهی گسترده خدمات تامیناجتماعی و بیمههای اجتماعی نشده است؟ سختگیری در اخراج نیروی کار در قانون کار باعث افزایش بیکاری نشده است؟
اینها برخی پرسشهای اساسی است که پیش از اصلاح قانون انتظار میرود پاسخهایی دقیق و علمی به آنها داده شود تا قانونی جامعتر و پختهتر و همهجانبهتر از قبل به تصویب برسد. انبوه شواهد و یافتههای موجود و عملکرد ضعیف اقتصاد ایران در خلق شغل جملگی حکایت از این دارد که پاسخها باید مثبت باشد و نیاز به اصلاح قانون کار البته در فضایی توأم با اعتماد و دلسوزی و مفاهمه بهشدت احساس میشود. ما نیاز به قانون کاری داریم که همهجانبهنگر باشد، توازن را رعایت کند و هردو سوی کارگر و کارفرما را با هم ببیند. هر اقتصادی در ارتباط با بازار کار خود با دو مسئله مواجه است؛ ایجاد «امنیت» شغلی برای نیروی کار در برابر شوکهای متعدد وارد به اقتصاد و امکان «انعطافپذیری» کارفرما در استخدام و خاتمه کار کارگر. قانون کاری که در سال 69 به تصویب رسید در برخی حوزهها کاملا یکسویه تنها به امنیت شغلی کارگر توجه کرد و طراحان قانون با تدوین چنین قانونی تصور کردند به نفع کارگران عمل کردهاند. اما چون توازن برقرار نشده بود بسیاری از کارفرمایان با پیشبینی هزینههای سنگینی که اخراج کارگران در آینده بر دوششان خواهد گذاشت اصلا از خیر استخدام کارگر گذشتند. بهواقع شاید بتوان گفت یکی از متهمان اصلی سهم بالا و غیرعادی نیروی کار ایران که در بخش غیررسمی و خارج از قانون در مشاغل بسیار کوچک و موقتی و با بهرهوری پایین مشغول فعالیت هستند همین قانون کار است. این قانون کار جلوی پویایی و تحرک اقتصادی را میگیرد و بهرهوری کارگر را کاهش میدهد. کلیتر بگوییم، رویگردانی فعالان اقتصادی بالقوه و کارآفرینان از ورود به فعالیتهای تولیدی کاربر و اشتغالزا به وجود قوانین نامناسب و تبعیضآمیزی برمیگردد که یکی از آنها قانون کار فعلی است که باید اصلاح شود.
قانون کاری که با نیت کمک به کارگران طراحی شد در عمل مانع اشتغال تعداد زیادی از کارگر شد که هرگز نتوانستند وارد چرخه کار رسمی شوند و امنیت شغلی را تنها برای کسانی که شاغل هستند فراهم کرد تا مطمئن باشند که شغل خود را حفظ میکنند یا با دریافت غرامت سنگین آن را رها میکنند. با توجه به محیط اقتصادی پرنوسان و پویا و پرریسک نباید هزینه اخراج کارگر تماما بر دوش کارفرما بیفتد. قانون کاری که به تصویب میرسد باید بتواند از حقوق اساسی کارگر به انحای مختلف حمایت کند، در عین حال باید امکان انعقاد قراردادهای انعطافپذیرتر با نیروی کار فراهم شود و استخدام و خاتمه کار کارگران را برای کارفرمایان و البته متناسب با شرایط تسهیل شود.
قانون کار فقط برای کارگران نوشته نمیشود!
حمید حاجاسماعیلی - کارشناس بازار کار
بدون تردید هر قانونی پس از مدتی متناسب با شرایط مورد بازنگری و نقد قرار میگیرد. قانون کار ایران از این مورد مستثنا نیست. بیش از 25 سال از تصویب و اجرای قانون کار در کشور گذشته است و از زوایای مختلف میتوان آن را مورد بررسی و تامل قرار داد. شاید مسئله تغییر شرایط اقتصادی و بازار کار در کشور در مقایسه با زمان تصویب قانون کار و مسئله ناکارآمدی قانون طی سالهای گذشته از مهمترین این نکات باشد. متاسفانه برخی به جای پرداختن به مسئله اصلی، که همان ضرورت اصلاح قانون کار است، با تمسک به بهانههای غیرمنطقی و منفعلانه و با نگرانی از اصلاح بد و لایحه بد، از قانون در برخی حوزهها ناکارآمد فعلی دفاع و صورت مسئله را پاک میکنند. باید بپذیریم که شرایط بازار کار و نوع حمایت و دخالت دولت در بازار کار با گذشته تفاوت کرده است و ما با شرایط جدیدی مواجه هستیم. براساس قوانین و برنامههای میانمدت و بلندمدت کشور، اقتصاد میبایست به سمت بخش خصوصی و تعاونی سوق داده شود و بهتبع آن سهم دولت در تصدیگری روزبهروز کاهش یابد، که این شرایط با زمان تصویب قانون کار، که کشور صاحب اقتصادی کاملا دولتی بود و نیروی کار را در استخدام داشت، تفاوت معناداری دارد. جذب نیروی کار و پرداخت دستمزد به او در شرایط جدید میبایست بدون دخالت مستقیم دولت و مطابق سازوکار بازار صورت گیرد. این واقعیت از چالشهای بزرگ و جدی قانون کار و بازار کار کشور در وضعیت فعلری است. متاسفانه قانون کار فعلی برای برونرفت از این وضعیت راهگشا نیست. باید اذعان کرد که پذیرش مسئولیت حمایت و پیگیری مطالبات نیروی کار با تغییر شرایط اقتصادی و بازار کار، همچون گذشته دیگر متوجه دولت نیست. بنابراین نیازمند سازوکاری هستیم تا با تشکیل یک ساختار قوی و سازمانی که همان تشکلهای واقعی و استاندارد کارگری و کارفرمایی است خلأ این مسئولیت را پر کنیم. البته قطعا برای تحصیل مطلوب قانون کار نیازمند لوازم و امکانات دیگری هستیم که میبایست در کنار اصلاح قانون کار به آنها پرداخته شود. پذیرش کنوانسیونهای بنیادین کار، رعایت استانداردها و حقوق کار در بازار کار کشور، فرهنگ کار و آموزش آن و تقویت گفتوگوهای اجتماعی از مهمترین این لوازم است که جز با اهتمام دولت و مجلس میسر و محقق نمیشود. بنابراین باید در پروسه اصلاح قانون کار به چالشها و اهداف اصلی توجه داشته باشیم. موضوع قراردادهای کار، تعیین حداقل دستمزد کارگران در شورای عالی کار، تاسیس سازمانهای کارگری و کارفرمایی مستقل و قدرتمند و توسعه شمول قانون کار به مشاغل نوپدید در اصلاح قانون باید مورد توجه قرار گیرد. مخالفان اصلاح قانون کار به جای تلاش، مذاکره و پیشنهاد مطلوب در مسیر اصلاح قانون کار جهت رفع تنشها در روابط کار، حفظ قانون فعلی را گزینه مطلوب میدانند.
این تلقی که قانون کار فقط برای کارگران نوشته میشود و باید نظرات آنان در آن لحاظ شود به نظر من دیدگاهی افراطی است. از گذشته و از زمان تصویب قانون کار کارفرمایان به آن انتقاد داشتند. رفتهرفته در مسیر اجرای قانون کار، دولت هم به منتقدان قانون کار پیوست. البته این تصور که کارگران با اصلاح مخالفاند بههیچوجه درست نیست، چون برخی افراد که گاه به نام نمایندگان کارگران با اصلاح این قانون مخالفت میکنند، نماینده همه کارگران
نیستند.
هر اصلاحیه باید برآمده از پژوهش اجتماعی باشد
فرشید یزدانی - کارشناس حوزه سیاستگذاری اجتماعی
اصلاح قانون کار مدتهاست مورد توجه مسئولان مربوطه بهخصوص در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گرفته و اصلاحیهای در این زمینه تهیه و به مجلس شورا فرستاده شده است. در این زمینه نکاتی حائز اهمیت است.
قانون کار اساسا برآمده از دل تکاپوهای اجتماعی نیروی کار و نتیجه گفتوگوهای اجتماعی بین نیروی کار، طرف سرمایه و دولت بهعنوان میانجی و سامانده نظم اجتماعی در این عرصه است و اصلاحات نیز منطقا نه بهعنوان یک پیشنهاد یکسویه از طرف دولت که باید برآمده از گفتوگوی گسترده در این حوزه باشد. این اصلاحیه باید برآمده از یک برنامه پژوهشی اجتماعی باشد؛ برنامهای که از دل نیازهای اجتماعی و رویکرد جمعی به توسعه اجتماعی برآید.
متاسفانه اصلاحیه تهیهشده کمتر واجد این ویژگیهاست. اسناد پشتیبان لازم، مانند آسیبشناسی قانون کار فعلی در راستای حقوق اجتماعی و توسعه ملی، وجود ندارد یا اینکه حداقل ارائه نشده و از دل فضای گفتوگوی طرفین یا به عبارت حرفهایتر از بطن سهجانبهگرایی حاصل نشده است. این قانون باید بتواند فضای کسبوکار را در راستای توسعه اجتماعی و اقتصادی جهت بدهد و به نقش نیروی کار و دستیابی به امنیت اشتغال و مناسبات شرافتمندانه کار توجه ویژه کند، که به این معنا نیست که باید شرایط مناسب برای تشویق و تمایل به سرمایهگذاری نادیده گرفته شود ولی این موضوع نیز در قالب و متن مذکور باید در نظر گرفته شود. لایحه اصلاحیه ارائهشده دارای چند ویژگی و یا رویکرد بارز است که برخی از این موارد را به قرار ذیل میتوان شمار کرد:
- رویکرد تقویت حوزه دولت، نه بهعنوان حمایتگر که بهعنوان هدایتگر و جهتدهنده این مناسبات بهشدت پررنگ است، بسیاری از موارد در پیشنهاد جدید با «تصویب وزیر» معنا مییابد، یعنی با تغییر یک وزیر بسیاری از مناسبات میتواند تغییر کند. درواقع نوعی رویکرد از بالا به پایین و دستوری بر کلیت آن حاکم است.
- برخی موارد مرتبط با حقوق اجتماعی نیروهای کار، بدون توجه به منافع نیروی کار طراحی شده است. مواردی مانند بند «ز» ماده 21، که یکی از شرایط لغو قرارداد کار را توافق کارگر و کارفرما دانسته است و توافقنامهای که کارگر در بدو ورود به محیط کار گاه مجبور به امضای آن میشود، میتواند اخراج او را فراهم میآورند و یا ماده 24 که به بحث تجمیع سنوات پرداخته است. به این صورت که سنوات کارگر حتی بهصورت ماهیانه در یک حساب به نام کارگر ریخته میشود و نیروی کار تا زمان پایان کار امکان برداشت از آن را ندارد. چنین بندی نیز به منزله کاهش قدرت خرید نیروی کار است.
- برخی موارد در جهت تقویت شرایط تولید است، مواردی مثل اصلاحیه ماده 48 در زمینه بهبود روند تولید.
- در این اصلاحیه نقش حمایتی بیمههای اجتماعی کاملا از بین رفته است. در بند 86، جایگزینی صندوقهای بیمهای به جای تامیناجتماعی آورده شده است و در ماده 148 هم با خلط تامیناجتماعی با دیگر صندوقها این حمایت از نیروی کار عملا برداشته میشود. چراکه دیگر صندوقها فاقد سازوکار اجرایی بیمه کردن اجباری نیروی کار هستند و امکان ایجاد آن نیز عملا میسر نیست. فقط سازمان تامیناجتماعی است که واجد چنین سازوکار نظارتی و حمایتی است. اجرایی شدن این اصلاحیه به معنای خروج بخش وسیعی از نیروی کار از پوشش بیمههای اجتماعی است.
- به نظر میرسد این اصلاحیه با رویکردی بعضا مردسالارانه، تضعیفکننده نقش زنان در اشتغال است. مواد 75 و 78، معطوف به حذف شبکاری و دورکاری زنان، درواقع به حذف زنان از بازار کار کمک میکند و جالب اینکه دورکاری به جای ساعت شیردهی بهعنوان ساعت کار نشانده شده است.
- ماده 186 پیشنهادی این اصلاحیه معطوف است به قدرتیابی هرچه بیشتر نهاد دولت. رویکردی که مغایر با سهجانبهگرایی و منافع نیروی کار است.
- در برخی موارد (مثل بند 82 اصلاحیه مذکور) ابهام در قانوننویسی و به عبارت بهتر اجرای قانون وجود دارد. در بند مذکور، تصویب یک آییننامه به عهده وزیر کار و یا وزیر بهداشت گذاشته شده است، در حالی که قانون باید به صورت مشخص مرجع تصویب را مشخص کرده باشد و این امر یعنی تعلیق موضوع بین دو حوزه مختلف و گرایش به انجام نشدن و یا بد انجام شدن کار.
درنهایت به نظر میرسد دولت بهعنوان یک طرف از سهجانبه حوزه کار، آن هم طرف تاثیرگذار و میانجی و ماندگار، مناسبتر باشد؛ که نخست با سامان دادن پژوهشی درخور برای آسیبشناسی قانون کار فعلی اقدام کند، پژوهشی که میتواند متکی بر گفتوگوهای جمعی بین طرفین موضوع و در کنار آن صاحبنظران حوزههای اجتماعی و اقتصادی و توسعهای کشور باشد؛ سپس بر اساس آن پژوهش و با رویکرد توسعه ملی، و تقویت ساختاری و نهادی تشکلهای کارگری و کارفرمایی و مشارکت مبتنی بر سهجانبهگرایی به تدوین اصلاحیه مناسب اقدام کند.