بنیان‌های نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی

در یک بیان ساده و ابتدایی تصور رایج بر این است که از طریق مالیات‌ها مخارج نظام بازنشستگی تامین مالی شود، اما بحثی که کتاب نیز کوشیده درباره آن صحبت کند، پیوندی است که میان نظام مالیاتی و نظام بازنشستگی برقرار است و باید تاکید کنیم که این رابطه تنها از زاویه تامین مالی نیست. بلکه شبیه به جاده‌ای دوطرفه است. به‌عبارت دیگر، نظام بازنشستگی تنها «گیرنده» نظام مالیاتی نیست، بلکه در رابطه‌ای دوطرفه، تقویت‌کننده نظام مالیاتی هم هست. مهم‌ترین معضل صندوق‌های بازنشستگی در تمام کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، تامین و تعادل مالی است. با این حال منشأ بحران در کشورهای مختلف، متفاوت است. در کشورهای توسعه‌یافته آنچه منجر به از دست رفتن تعادل نظام‌های بازنشستگی شده، تحولات جمعیتی ناشی از افزایش امید به زندگی و کاهش نرخ زادوولد به‌علاوه برون‌سپاری نظام تولید است، یعنی هم‌زمان با رشد اقتصادی، بازار کار برای صندوق‌های بازنشستگی کوچک‌تر شد و در نتیجه طرح‌های بازنشستگی مبتنی بر مزایای تعریف‌شده دچار مشکل شدند. در کشورهایی مانند ایران، تحلیل منابع صندوق‌ها، منبعث از مسائل اقتصاد سیاسی و ناکارآمدی‌‌های مدیریتی بوده است. سوای اینکه منشأ بحران از کجا بوده، کشورها راهکارهای فراوانی از جمله اصلاحات پارامتریک و سیستمی اجرایی کردند که یکی از متاخرترین آن‌ها، پیشنهادهای بانک جهانی درباره نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی است. نظام تامین‌اجتماعی چندلایه مبتنی بر این بنیان استوار است که بحران صندوق‌های بازنشستگی آنچنان بزرگ و جدی است که با اصلاحات پارامتریک نمی‌توان به حل‌وفصل آن پرداخت. نظام چندلایه روشی پایدار که بار بحران را میان دولت، بیمه‌پردازان و کارفرمایان توزیع می‌کند و بدین ترتیب هرکدام بخشی از مسئولیت را پذیرا می‌شوند. در ایران آنچه کمتر به آن پرداخته شده، بررسی الزامات اجرایی نظام تامین‌اجتماعی چندلایه کارآمد است. پیش‌فرض ما این است که اگر نظام مالیاتی کارآمد نباشد، امکان طراحی نظام تامین‌اجتماعی چندلایه وجود ندارد. در نظام چندلایه، چگونگی تفکیک لایه‌های مختلف از یکدیگر مهم است و از آن سو نیز لازم است دریافتی‌های افراد در هر لایه مشخص باشد. نکته‌ای که باید بر آن تاکید کرد این است که شاقول و به‌عبارتی شاه‌بیت اصلی نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی، نظام مالیاتی است. در حقیقت مالیات‌ به‌مثابه راهبرد اداره یک کشور، ظرفیت زیادی برای یاری‌رسانی به سیستم‌های رفاه اجتماعی دارد. 

 

مالیات؛ از کسب درآمد تا سیاست‌گذاری رفاهی

همان طور که می‌دانید هدف اولیه مالیات‌‌ستانی، کمک به دولت در کسب درآمد است. اما امروزه هدف‌گیری و تمرکز سیاست‌های مالیاتی دگرگون شده‌اند و از نظام‌های حکمرانی و مالیات‌ها برای رشد اقتصادی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای استفاده می‌کنند. علاوه بر این، در دو، سه دهه‌ اخیر رویکردهای پیشروتری مطرح شده و نظام مالیاتی رکن اصلی سیاست‌گذاری رفاه اجتماعی قرار گرفته است. یعنی دولت‌ها به این نتیجه رسیده‌اند که به‌جای پرداخت مستقیم و بلندمدت مزایای رفاهی، از بخشی از منابع درآمدی فعلی‌شان چشم‌پوشی کنند تا در آینده، افراد وقتی به سن بازنشستگی رسیدند، منابع مالی لازم را برای پرداخت مزایا در طرح‌های بازنشستگی در اختیار داشته باشند. با همین منطق است که بسیاری از کشورها به‌ویژه از دهه80 به بعد، به اصلاح نظام‌های مالیاتی خود دست زدند و امروزه کمتر کشور توسعه‌یافته‌ای می‌توان یافت که در آن‌، مالیات نقش غالبی در سیاست‌گذاری‌های رفاهی به‌ویژه اعطای مزایا و خدمات بازنشستگی ایفا نکند. 

 

انواع روش‌های مشارکت مالیاتی 

در اکثر کشورها از دو یا سه روش مالیاتی برای بهبود سیاست‌گذاری رفاهی و اجتماعی استفاده می‌شود. فرض ما این است که دولت‌ها به‌لحاظ حاکمیتی و اطلاعاتی، قدرت اخذ مالیات را دارند، چراکه تنها در این صورت است که می‌توان به تضمینی برای اثربخش بودن سیاست‌‌های رفاهی دست یافت. برای مثال، در مسئله بازنشستگی، بسیاری از کشورها یا به‌صورت ترجیحی، بر درآمدها مالیات می‌بندند یا به‌کل درآمدها را از مالیات معاف می‌کنند. به این صورت که اگر افراد 20درصد از درآمدهای خود را به‌منظور بهره‌مندی از مزایای بلندمدت بازنشستگی در حساب‌های ثبت‌شده جداگانه‌ای موسوم به register retirement saving plans سرمایه‌گذاری کنند، این بخش از اندوخته‌گذاری‌ها از مالیات معاف می‌شود. مشخص است این نوع از معافیت‌ها، انگیزه کافی را به شاغلان می‌دهد که بخشی از درآمدهای خود را سرمایه‌گذاری کنند. مالیات سودهای حاصل از سرمایه‌گذاری‌های مشوق‌ها نیز حالت‌های متنوعی دارند. بسیاری از کشورها بر این بخش از سرمایه‌گذاری‌ها نیز معافیت اعمال می‌کنند و تنها در زمان بازنشستگی و برداشت از صندوق‌هاست که مالیات از مزایای بازنشستگی اخذ می‌شود. در حقیقت کشورهای پیشرو از درآمدهای بازنشستگی مالیات می‌گیرند. دلیل این کار این است که افراد در زمان اشتغال درآمد بالایی دارند و قاعدتا در صورت اخذ مالیات، بخش زیادی از درآمد خود را از دست می‌دهند. به همین دلیل است که دولت‌ اجازه می‌دهد افراد به‌جای پرداخت به‌روز سهم مالیاتی‌شان، این تعهد را در زمان بازنشستگی اجابت کنند. با وجود فراگیری این روش مالیات‌ستانی در عموم کشورها، این رویکرد نیز خالی از عیب نیست. یکی از مهم‌ترین انتقادات، تناسب نداشتن فلسفه مالیات‌ستانی و کسب درآمد با سیاست‌های رفاه اجتماعی است. منتقدان می‌گویند، روش‌های مالیاتی برای حوزه رفاه طراحی نشده و در عمل نیز استفاده از آن‌ها برای سیاست‌گذاری رفاه اجتماعی خانوارها منجر به پیچیده‌ترشدن فرم‌های مالیاتی می‌شود و چون خانوارها برای پُرکردن این فرم‌ها ناچارند افراد متخصصی را استخدام کنند، در نتیجه هزینه‌های آن‌ها دوچندان می‌شود که خود معضلی بزرگ‌تر برای گروه‌های کم‌درآمدتر است. نقد دیگر این است که صرفه‌های مالیاتی در نهایت متوجه کسانی است که درآمد دارند و برای فرار از مالیات‌دهی و صرفه‌جویی، ترجیح می‌دهند بخشی از درآمدهای خود را پس‌انداز کنند. از نظر منتقدان، استفاده از ابزارهای مالیاتی برای سیاست‌گذاری رفاه اجتماعی در حوزه بازنشستگی گرچه کارآمدی‌هایی دارد، اما برندگان آن، گروه‌های پُردرآمد هستند. برای رفع این نقیصه‌ها، سیستمی به نام «maching» ایجاد شده است. به این صورت که دولت هم بخشی از بودجه عمومی را در همان حساب‌هایی که مردم درآمدشان را به آن واریز کرده‌اند، سرمایه‌گذاری می‌کند تا افراد و حتی کم‌درآمدها انگیزه لازم برای اندوخته‌گذاری کسب کنند. انتقاد سوم به سیاست‌های مالیاتی این است که افراد وادار می‌شوند برای اهداف مشخصی پس‌انداز کنند و درواقع اعطای معافیت مالیاتی بستگی به سرمایه‌گذاری در اهداف مشخص دارد. این در حالی است که افراد در زندگی‌ خود اهداف متنوعی برای پس‌انداز دارند و چون موارد استفاده از معافیت‌های مالیاتی محدود است، استقبال از طرح‌ها نیز حداقلی است. برای رفع این نقیصه بسیاری از کشورها به افراد اجازه می‌دهند وقتی بخشی از درآمد خود را در حساب‌های ثبتی گذاشتند، در مواقع ضرورت، سرمایه‌های خود را برداشت کنند، بدون اینکه تنبیهی در کار باشد. 

 

تقسیم‌کار در نظام چندلایه

دولت‌ها با تقسیم‌وظایف، طراحی معماری نظام اجتماعی را انجام می‌دهند. برای مثال، در کشور کانادا، دولت در اسناد بالادستی مشخص کرده کسی که بازنشسته می‌شود، 75درصد درآمد بازنشستگی‌اش را از طریق سیستم بازنشستگی دریافت کند. این همان نرخ جایگزینی است. حالا سوال این است که این 75درصد چطور باید تقسیم شود که نه به دولت فشار وارد شود و نه به فرد و نه به کارفرما. در کانادا، حدود 14درصد از 75درصد باید از طریق «old age» و سیستم‌های بدون مشارکت انجام شود. حدود 25درصد از این رقم باید از طریق سیستم‌ بیمه‌های اجتماعی اجباری و الباقی از طریق سیستم‌های مالیاتی و مشوق‌هایی که دولت به افراد می‌دهد، تامین ‌شود. این نوع سیاست‌گذاری معادل تامین‌اجتماعی چندلایه است که در ایران نیز قرار است اجرایی شود. تامین‌اجتماعی چندلایه درواقع نرخی جایگزین تعریف و براساس آن، سهم مشارکت بیمه‌پردازان، کارفرمایان و دولت مشخص می‌شود. در کانادا حدود 35درصد نرخ جایگزینی از طریق نظام مالیاتی تامین می‌شود. در چنین شرایطی وقتی از هزینه‌های اجتماعی دولت صحبت می‌کنیم، باید هزینه‌های مالیاتی را نیز در کنار پرداخت‌های مستقیم قرار داد. جالب این است در ایران وقتی از نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی صحبت می‌شود، گفته می‌شود بیمه‌های اجتماعی خصوصی شوند، در صورتی که نظام چندلایه بیمه‌های اجتماعی منطق خاص خود را دارد و لزوما به‌معنای خصوصی‌سازی طرح‌های بازنشستگی نیست. بیمه‌های پایه و لایه اجباری را مطلقا نمی‌توان خصوصی کرد، بلکه تنها امکان ایجاد حساب‌های انفرادی در کنار بیمه‌های اجباری وجود دارد. خلاصه اینکه طرح‌هایی که از سیستم‌های معافیت مالیاتی برای کل درآمد به‌علاوه معافیت مالیاتی برای سرمایه‌گذاری‌های ناشی از آن، درآمد اضافه می‌کنند و بر مستمری مالیات می‌بندند، عموما صرفه‌های مالیاتی چشمگیری برای افرادی که بین 5/1 تا دو برابر میانگین دستمزدهای رایج، دریافتی دارند، خواهد داشت. اما در صورتی که افراد کم‌درآمد باشند و سیستم مچینگ نیز در کار نباشد، صرفه‌های مالیاتی محدود است. در ایران به این دلیل که دولت قدرت شناسایی درآمدهای افراد را ندارد و ماده واحده تجمیع منابع درآمدی برای محاسبه مالیات از متن قانون حذف شد، امکان اجرای چنین طرح‌هایی وجود ندارد. علاوه بر این، نظام اطلاعاتی و دیتابیس نیز چندان قوی و یکپارچه نیست؛ نظام‌های بانکی و بورس تعامل چندانی با نظام‌ تامین‌اجتماعی ندارند، بنابراین اگر می‌خواهیم نظام تامین‌اجتماعی چندلایه را در کشورمان پیاده‌سازی کنیم، بدون سیاست مالیاتی کارآمد امکان اجرایی نخواهد داشت. مضافا به بازار مالی متشکل و قوی برای صندوق‌های بازنشستگی نیاز داریم که در این زمینه نیز باید پروداکت‌های مالی را توسعه داد.