اصلاح رفاهی یارانهها
مسعودشاهحسینی
سرنخ همه چیز به یارانه برمیگردد. از روزی که دولت گزارشی درباره یارانههای پنهان انرژی منتشر کرد و طبق حساب و کتاب خودش اعلام کرد که سالانه حدود 900 هزار میلیارد تومان سوبسید میان بخشهای مختلف توزیع میکند، دوباره توجهها به سمت 45هزار تومان یارانه نقدی رفته که 80 میلیون ایرانی سر هر ماه دریافت میکنند. در فضای رسمی سیاستگذاری کشور بحثها دوباره حول این محور میچرخد که دستکم سهدهک از لیست یارانهبگیران خط بخورند تا بخشی از منابع آزاد و در حوزههای دیگر هزینه شود. طرحی که در چهار سال گذشته بارها در قالب قوانین بودجهای هدفگذاری شد، اما هر بار دولت با دلیل و توجیهی، زیر بار اجرای آن نرفت. حالا اما دولت و مجلس به یک برداشت واحد برای حذف رسیدهاند. حال سوال این است که دولت به اعتبار کدام پشتوانه قانونی و با چه ابزارها و روشهایی اصلاح پرداختها را انجام میدهد؟ اصلاح با کدام ابتکارعمل و با چه سازوکاری پی گرفته میشود؟ آیا حذف گروهها بهمنزله رفاه بیشتر گروههای کمدرآمد خواهد بود؟
آزادسازی 10هزار میلیارد تومان منابع
دولت که در چند سال گذشته کوششهای زیادی برای شناسایی و بهروزرسانی اطلاعات هویتی و درآمدی دهکهای درآمدی انجام داده، حالا میگوید زمان آن رسیده که پروسه حذف را از سر بگیرد. در این میان شواهدی چند هم وجود دارد که نشان میدهد اراده لازم برای این کار در دولت شکل گرفته است: یکی طرح دولت برای اصلاح ساختار بودجه کشور است که کلیات طرح اولیه آن را سران قوا تصویب کردهاند و دیگری تصویب آییننامه اجرایی تبصره «14» قانون بودجه. در کلیات طرح اصلاح ساختار بودجه که ضدتحریمی و حیاتی برای اقتصاد کشور خوانده شده، دولت موظف شده با تکمیل بانکهای اطلاعاتی، نسبت به شناسایی و حذف سه دهک درآمدی از فهرست یارانهبگیران اقدام کند تا از این طریق نظام یارانهای کشور سامان یابد و اثرات رفاهی آن بر جامعه هویدا شود. براساس گزارشی که چندی پیش سازمان برنامه و بودجه منتشر کرد، در 10سال گذشته دولت به نام یارانههای نقدی حدود 600 هزار میلیارد تومان (به قیمت جاری) میان مردم توزیع کرده که حدود 200 هزار میلیارد تومان از اعتبار بودجه عمرانی امسال بیشتر است. طبق تحلیل نهاد برنامهریز کشور، اگر تنها 10درصد از این مبلغ پرداخت نمیشد، معادل کل بودجه عمرانی سال98 کشور صرفهجویی صورت میگرفت که میشد با آن حدود 500 هزار شغل ایجاد کرد. این سازمان در ارزیابی نهایی خود کارایی شیوه کنونی توزیع یارانههای نقدی را محل تردید دانسته و تاکید کرده، ازسرگیری حذف یارانه دهکهای بالا را باید به فالنیک گرفت. براساس آخرین اطلاعات دهکبندی مرکز آمار کشور، حدود 19میلیون نفر در سه دهک بالای درآمدی قرار دارند که طبق برآوردهای سازمان برنامه و بودجه، در صورتی که یارانه آنها حذف شود، احتمال دارد بین ششهزار و ۲۰۰ میلیارد تومان تا دههزار و ۴۰۰ میلیارد تومان منابع آزاد شود. درباره حجم اعتباراتی که با اصلاح نظام پرداخت یارانههای نقدی آزاد میشود، محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس نیز حکایت از آن دارد که با حذف سه دهک غنی جامعه از فهرست یارانهبگیران، ماهانه 2/1هزار میلیارد تومان (به قیمت سال 97) و سالانه 12هزار میلیارد تومان به درآمدهای دولت میافزاید که میتوان از آن برای افزایش سهم تولید، بهداشت و درمان از سوبسیدها و بهبود معیشت و رفاه افراد حاضر در دیگر دهکها استفاده کرد.
توزیع یارانه نقدی، رفاهی یا تورمزا؟
استدلال دولت در این زمینه با نظر بسیاری از اقتصاددانان و کارشناسان رفاهی قرابت دارد. گفته میشود، یارانه اندک 45هزار تومانی که ارزش امروز آن به حدود هشت هزار تومان رسیده، سهم چندانی در رفاه خانوارهای ثروتمند ندارد و اگر حذف شود و منابع آن در مجاری موثرتر بهصورت هدفمند تزریق شود، رفاه اجتماعی عمومی بالاتر میرود. مسئله توزیع یکسان یارانهها میان تمام افراد ایرانی از همان ابتدای اجرای طرح هدفمندسازی، محل پرسش بوده و مصداق توزیع غیرهدفمند دانسته میشد. درباره مفیدبودن سیاست توزیع نقدی منابع، اشتراکنظر چندانی میان کارشناسان و سیاستگذاران وجود ندارد. در کشور ما نیز با آنکه بر توزیع نقدی یارانهها برچسب رفاهی خورده و حتی در برخی دیدگاههای رادیکالتر شائبه درآمدزایی از محل توزیع یارانهها مطرح است، کارشناسان از همان ابتدا روی خوشی به این حربه نشان ندادند. در ابتدا عده زیادی از اقتصاددانان درباره اثرات تورمی یا ضداشتغال آن بر اقتصاد هشدار دادند، بعد از چندی مشخص شد که تامین منابع آن، باری بر دوش دولت است و امروز هم کمترین تردیدی نیست که بازتوزیع ثروتها به شکل پرداختهای نقدی عملا کفایت و تاثیرگذاری خود در سبد هزینههای خانوار را از دست داده است.
نظر، نظر وزارت رفاه است
فارغ از اینکه پیگیری و اجرای سیاست افزایش قیمت حاملهای انرژی بهخصوص بنزین، گمان را بر این میبرد که از این محل منابع بیشتری نصیب دولت در شرایط تحریمی خواهد کرد، شاهد دومی که نشان میدهد دولت به جد در پی اعمال اصلاحات در اجرای قانون هدفمندی و ارتقای وضع رفاهی بخشی از جامعه است، تصویب آییننامه تبصره «14» قانون بودجه با موضوع یارانههای نقدی است. پس از هشت سال استفاده از مدل پرنقص پرداخت یارانه به آحاد جامعه، دولت میخواهد منابع را بهصورت بهینهتر و هدفمندتر بهدست جامعه هدف برساند. هیئتدولت در جلسه ۱۶تیر امسال خود، آییننامه اجرایی 7مادهای را با هدف تعیین منابع و مصارف یارانهها تصویب کرد و این طور که پیداست گروههای پُردرآمد از شمار 76 میلیون نفر یارانهبگیر حذف میشوند و 41هزار میلیارد تومان اعتبارات یارانهای هدفمندتر توزیع خواهد شد. در ماده «ششم» این آییننامه به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تکلیف شده با همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سازمان هدفمندسازی یارانهها و وزارت کشور نسبت به شناسایی و حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی اقدام کند. گروههایی که طبق برآوردها 5/7برابر کمدرآمدها از منابع یارانهای بهره میبرند. براین اساس، سازمان هدفمندسازی موظف است، پس از اعلام وزارت رفاه نسبت به حذف یارانه خانوارهای اعلامی (در اولین نوبت) اقدام کند. در تبصره دوم این ماده نیز خاطرنشان شده که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان هدفمندسازی یارانهها موظف به تبادل اطلاعات موضوع این ماده با یکدیگر هستند. همچنین در ماده «۷» این آییننامه آمده است که موالید جدید صرفا با تایید این وزارتخانه و در صورت وجود منابع با رعایت قوانین مربوط، مشمول دریافت یارانه خواهند بود.
اطلاعات رفاهی، مبنای حذف یارانهها
در تحلیل و موشکافی دلایل دولت برای اصلاح نظام پرداخت یارانهها، اگر تنگنای مالی را دخیل بدانیم یا ضرورتهای اجتنابناپذیر اصلاحات در ساختار بودجه یا درسگرفتن از تجربه بینتیجه پرداختها، از نظر دولت تنها راه گذار از ناکارآمدیهای سیاستهای توزیع یارانهها، دگرگونی در شیوههای توزیع است. تصمیم به حذف دهکهای پردرآمد اقدامی است که از هر دو وجه اقتصادی و رفاهی اثراتی بر جامعه هدف خواهد گذاشت. اگر از ریسکهای اجتماعی و روانی محرومکردن قریب به 20 میلیون نفر از ماهانه 45 هزار تومان بگذریم، باید قبول کرد اقتصاد ایران حالا با تغییر جهت تخصیص منابع یارانه، در نقطه اصلاح قرارگرفته است. اصلاحاتی که معنای آن، افزایش قیمت حاملهای انرژی برای شرکت پتروشیمی و نیروگاهها، همچنین حذف سه دهک درآمدی بالا از فهرست گیرندگان و در نهایت سرمایهگذاری منابع آزاد شده بر کاهش فقر مطلق و توسعه بهداشت و سلامت مردم و پرداخت به خانوارهای نیازمند، است. از این زاویه به پرسش اساسی دیگری میرسیم: دولت ابزارهایی برای سوقدادن پرداخت یارانه نقدی به گروههای کمدرآمد و حذف پردرآمدها دارد؟ پاسخ به این سوال شاید شاهکلید حل چالش توزیع غیرهدفمند یارانهها باشد؛ چالشی که از نبود سازوکار نظارتی و اجرایی مشخص و بانکدادههای سراسری نشئت گرفته و نهتنها منجر به اصابت یارانه به گروههای هدف (کمدرآمدها) نشد، بلکه پروژه حذف پردرآمدها را هم به تاخیر انداخت. وزارت رفاه میگوید، پایگاه اطلاعات رفاهی ایرانیان که از سال93، مشغول طراحی و تکمیل آن بوده، از پس این مهم برمیآید و دولت میتواند از آن برای تقویت بنیه اقشار کمدرآمد و بازنگری در شمار گروههای هدف هدفمندی یارانهها بهمثابه راهبردی اساسی در توزیع منصفانه و عادلانه منابع استفاده کند. پایگاهی که گفته میشود دادههای درآمدی و هویتی افراد را از 40سامانه دیگر دریافت، تحلیل و پایش میکند، اما خود با معضل ثانویهای هم روبهروست؛ اطلاعات بهطور کامل در اختیار وزارت رفاه قرار نمیگیرد.
تشکیل کارگروه حذف یارانهها
آنگونه که فریدالدین موسوی، نماینده مردم تهران، در مجلس گفته، دستکم ۱۰میلیون نفر در کشور هیچ اطلاعات ثبتشدهای ندارند. با همین توجیه بود که در جزء «یک» بند «الف» تبصره «14» قانون بودجه، استانداران به همکاری فراخوانده شدند و از آنها خواسته شد در شناسایی و حذف یارانه غیرنیازمندان به وزارت رفاه کمک کنند. در آخرین تحول، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی از تشکیل کارگروه حذف یارانه دهکهای بالای درآمدی در این وزارتخانه خبر داده است. محمد شریعتمداری گفته، این کارگروه که با مشارکت وزارت کار، سازمان برنامه و بودجه، وزارت ارتباطات و وزارت کشور با محوریت استانداران و فرمانداران تشکیل شده موظف است، دهکهای بالای درآمدی که نیازی به یارانه ندارند و یارانه آنها با محوریت استانداران حذف شده را شناسایی کند و وجوه و منابعی که از این طریق حاصل میشود را پسانداز و در جهت محرومیتزدایی و اشتغالزایی در استان مربوطه هزینه کند. در همین حال، احمد میدری، معاون رفاه اجتماعی وزارت رفاه هم اعلام کرده، پیشنویس دستورالعملی برای حذف یارانه افراد پردرآمد نوشته شده و تا یک ماه آینده به نتیجه میرسد.