تحلیلگران، عواملی مانند فراگیر نبودن قلمروهای بیمه اجتماعی و پوشش جمعیتی ناکافی، نبود سیستم‌های کارآمد برای نظارت بر اجرای قوانین، افزایش بدهی‌های معوقه دولت به صندوق‌های بازنشستگی، تسهیل در مقررات بازنشستگی پیش از موعد، و پایین بودن نسبت میانگین دریافتی مستمری‌بگیران به میانگین معیشت جامعه را ازجمله چالش‌هایی می‌دانند که در سال‌های گذشته عرصه را بر صندوق‌های بازنشستگی و به‌خصوص سازمان تامین‌اجتماعی تنگ کرده، با این حال تاکنون کمتر تحلیلی از منظر ساخت اقتصاد و تحلیل اثرات عوامل محیطی بر صندوق‌های بازنشستگی و ارزیابی دردهای نظام تامین‌اجتماعی ارائه شده است. ساختی که به نظر بهروز هادی‌زنوز، مقدم بر هرگونه سیاست‌گذاری است و باید به صورت درست‌وحسابی سامان‌یابی شود تا صندوق‌ها از رهگذر سرمایه‌گذاری بتوانند چالش‌های پیش روی خود را که عمدتا هم مالی است رفع کنند. این اقتصاددان به‌نام کشور بر این باور است که به علت سرکوب مالی، فقدان بازار بدهی دولت و ضعف بورس اوراق بهادار کشور به‌عنوان بازار اولیه تامین مالی، در سال‌های گذشته فرصت‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌ها در بازار مالی و مدیریت سبد سرمایه کم‌ریسک با بازدهی متوسط و نقدپذیری بالا از بین رفته و همین، عامل توجیهی منطقی برای ورود این صندوق‌ها به بنگاه‌داری شده است. این عضو هیئت‌علمی دانشگاه علامه طباطبایی هفته گذشته در نشستی که به مناسبت گرامیداشت هفته تامین‌اجتماعی در موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی برگزار شد، از همین منظر به موضوع بحران در صندوق‌های بازنشستگی کشور با تمرکز بر سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت که در ادامه مشروح صحبت‌های وی را می‌خوانید.

 

 عوامل محیطی، شاخص‌ترین عامل در بحران صندوق‌ها

واقعیت این است که اکثر صندوق‌های بازنشستگی ایران مانند صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق نیروهای مسلح و فولاد 85 درصد از منابع خود را از دولت دریافت می‌دارند و اگر این وضعیت اصلاح نشود، ظرف شش سال آینده کل بودجه کشور را این صندوق‌ها به خود اختصاص خواهند داد و بحرانی در ابعاد بزرگ کشور را فرا خواهد گرفت. به نظر می‌رسد با توجه به روندهای پیش‌رونده کنونی حفظ وضع موجود قدری بعید به نظر برسد و لازم است در برنامه‌ریزی‌ها واقع‌نگر باشیم. این مسئله در مورد سازمان تامین‌اجتماعی عمدتا به خاطر تعدد وظایف این سازمان است که به دلیل گستردگی وظایف و پرشمار بودن افراد تحت پوشش، روزهای دشواری را سپری می‌کند. پرداخت مستمری بازنشستگی، پرداخت مستمری بازماندگان و ازکارافتادگان، حمایت از بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران در برابر حوادث و بیماری‌ها، پرداخت مقرری بیکاری و... بخشی از چندین وظایفی است که طی سالیان دراز بر عهده این سازمان گذاشته شده است. موضوعی که باید به آن توجه داشت این است که در دنیا برای بررسی وضع صندوق‌های بازنشستگی ابتدا شاخص‌های محیطی و در مرحله بعد شاخص طراحی سیستم و درنهایت هم شاخص‌های عملکرد را بررسی می‌کنند. شاخص‌های محیطی زیرمجموعه‌های مهمی شامل شاخص‌های جمعیتی، شاخص‌های بازار کار و شاخص‌های مالی دارند که هرکدام در تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی اثرگذار است. به‌طور مثال در شاخص جمعیتی، مولفه‌هایی مانند نرخ باروری، امید به زندگی، جمعیت 65 ساله و بیشتر، نرخ وابستگی سالمندان و پیش‌بینی وابستگی آن‌ها مطرح است. شاخص‌های جمعیتی از آن رو مهم است که هرچقدر امید به زندگی افزایش پیدا کند، سال‌هایی که باید تعهدات از سوی سازمان بیمه‌گر پرداخت شود، افزایش می‌یابد.

 

 سرایت بحران از اقتصاد به صندوق‌های بازنشستگی

پیش‌بینی جمعیت نشان می‌دهد که تا سال 1400 جمعیت 65 سال و بیشتر کشور به حدود 5/5 میلیون نفر می‌رسد و چون به طور معمول سالمندی با فقر همراه است، بنابراین اگر این اقشار تحت پوشش بیمه‌ای قرار نگیرند، چتر حمایتی شامل حال آن‌ها می‌شود و تعهداتی را برای سازمان‌های حمایتی ایجاد خواهد کرد. آمارهای بانک جهانی حاکی از آن است که نسبت جمعیت بالای 65 سال به کل جمعیت کشور در سال 2050 به 17 درصد خواهد رسید و بنابراین انتظار می‌رود وابستگی سالمندان بیشتر شود. مسئله فاجعه‌بار در ایران نرخ مشارکت پایین نیروی کار در اقتصاد کشور است. این نرخ در سال 90 معادل 4/43 درصد بود در حالی که متوسط نرخ مشارکت نیروی کار در جهان معادل 5/63 درصد است. نکته مهم این است که نرخ مشارکت کمتر به معنای نرخ پشتیبانی بالقوه کمتر خواهد بود. به عبارت دیگر ایران از نظر مشارکت، پشتیبانی و حمایت از نسل‌های سالمند و همچنین نسل‌های بعد فاصله معناداری با متوسط جهانی دارد که اتفاقا در سال‌های بعد از انقلاب روندی نزولی به خود گرفته است. جمعیت شاغل در کشور ما بعد از انقلاب 3 برابر شده اما متوسط افزایش جمعیت شاغل در فاصله 10 سال‌ 55 تا 65 حدود 5/5 درصد بوده و در دهه‌های بعد به ترتیب 76/2 و 66/3 و درنهایت در سال 90 به 06/0 درصد رسیده است. یعنی عملکرد بازار کار ضعیف بوده و از طرفی نیز چون تقاضای بازار کار مبتنی بر رشد اقتصادی است، هرچه رشد اقتصادی بیشتر باشد، بازار کار رونق بیشتری خواهد گرفت و برعکس. معنای همه این حرف‌ها آن است که متاثر از بحران اقتصاد کشور، علاوه بر اینکه سطح زندگی ایرانیان تنزل یافته، این بحران بنیادی از اقتصاد به صندوق‌های بازنشستگی نیز سرایت پیدا کرده است. با این اوصاف باید گفت تا زمانی که مسئله اقتصاد حل نشود، چالش صندوق‌های بازنشستگی نیز مرتفع نخواهد شد. سازوکار تاسیس نظام بازنشستگی متاثر از تحولات کشورهای پیشرفته است اما ما همین نظام را در کشورمان که نیمه‌صنعتی است و آرمان اصلی‌اش هم رشد نیست، پیاده‌سازی کرده‌ایم. یعنی با درهم‌آمیختگی سازوکار بیمه‌ای با منطق حمایتی، تصور کرده‌ایم سازمان بیمه‌ای باید شامل حمایت‌ها نیز باشد. ما از اساس نفهمیده‌ایم سازمان تامین‌اجتماعی چیست و درنیافته‌ایم این سازمان چه ساخت اقتصادی و پیش‌درآمدهایی برای کارکرد صحیح نیاز دارد. مسئله بعدی بخش غیررسمی اقتصاد است که خود یکی از عوامل تحت‌الشعاع قرار گرفتن پوشش بیمه‌ای کامل در کشور قلمداد می‌شود. بر اساس مطالعات، سهم این بخش در اقتصاد کشور حدود 23 درصد است. علت این سهم روبه‌فزونی در تمام سال‌های پس از جنگ، از یک طرف مقررات دست‌وپاگیر و از طرف دیگر رونق قاچاق (کالا و مواد مخدر) است که به‌تدریج فربه شده است. تحول بیکاری جمعیت 15 تا 64 سال را نیز نباید از یاد برد. این شاخص که در زمره شاخص‌های بازار کار است، خود داستان مفصلی دارد. مطابق آمارهای سرشماری کشور حدود 3/15 درصد جمعیت کشور بیکار هستند و از سوی دیگر نیز بسیاری از مشاغل در کشورهای درحال‌توسعه ازجمله ایران ناپایدارند و همین موضوع عملکرد نظام بیمه‌ای کشور را نیز دچار اختلال می‌کند.

 

 اقتصاد نفتی و تشدید  ناکارآمدی در صندوق‌ها

شاخص سوم عوامل محیطی، شاخص مالی است. دولت در کشور ما از نظر اقتصادی وابسته به نوسانات قیمت جهانی نفت و صادرات آن است. اگر سهم مخارج و کسری بودجه دولت در GDP کشور را بررسی کنیم، متوجه می‌شویم که دولت در دوره جنگ 8 ساله به دلایلی کاملا طبیعی با کسری بودجه مواجه شد. اما سوال این است که در سال‌های رونق نفتی (83 تا 88) چرا با کسری بودجه روبه‌رو شد. پاسخ را باید در اشتهای سیری‌ناپذیر این نهاد در هزینه‌کردن و عدم درک محدودیت‌های مالی دانست. مشروعیت دولت‌ها اساسا مبتنی بر دموکراسی و رشد اقتصادی است اما در کشورهای نفتی درحال‌توسعه، این مشروعیت از طریق توزیع رانت نفتی به دست می‌آید. بنابراین نهاد دولت در کشور ما رانتیر است و با توجه به بالا بودن سهم نفت در بودجه سالانه، شاهد اشکال مختلفی از توزیع رانت هستیم. همین توزیع رانت باعث ایجاد تعهدات بلندمدت و ناکارآمدی می‌شود که پیامدهایی نیز برای سازمان تامین‌اجتماعی به بار آورده است. بدین معنا که دولت باید سهم 3 درصدی خود را به سازمان پرداخت کند. طبق قانون، دولت باید معادل سود اوراق مشارکت به سازمان تامین‌اجتماعی در قبال بدهی‌های خود بهره بپردازد اما این مهم مورد بی‌اعتنایی قرار گرفته است. در حال حاضر این بدهی‌ها 110 هزار میلیارد تومان است اما پیش‌بینی می‌شود تا پایان دهه 90 این رقم به حدود 280 هزار میلیارد تومان برسد. در صورت استمرار سیاست‌های دولت در قبال این سازمان، دیری نخواهد پایید که سمبل و نماد نظام تامین‌اجتماعی ایران به ورشکستگی خواهد رسید. از سویی نیز شاهد سرکوب مالی و عقب‌ماندگی بازارهای مالی کشور هستیم و نرخ سود حقیقی سپرده کشور طی دهه 80 به‌شدت کاهش یافته و نظام بیمه‌ای که یکی از ارکان اصلی این بازار است با چالش جدی مواجه شده است. تحلیل نحوه طراحی نظام بازنشستگی نیز پرده از برخی حقایق برمی‌دارد. موضوعاتی از قبیل معماری کلی سیستم، پارامترهای عملیاتی سیستم و شاخص‌های کلیدی طراحی نیاز به توجه جدی دارند. مسئله این است که سیستم نظام بازنشستگی در کشور ما بر اساس اصل مزایای معین (DB) است. در این نظام سطح مستمری، پیش از زمان بازنشستگی طبق قواعدی مشخص می‌شود و صرف‌نظر از اینکه سرمایه‌گذاری در صندوق به چه شکل است، پرداخت مستمری‌ها تضمین خواهد شد. یعنی ریسک بر عهده سازمان بیمه‌گر است و سود و زیان سرمایه‌گذاری‌ها تاثیری بر حق قانونی مستمری‌بگیران نخواهد داشت. این وضع منجر به افزایش قابل‌توجه تعهدات تامین‌نشده می‌شود و افزایش امید به زندگی نیز آن را بحرانی‌تر می‌کند. سازمان تامین‌اجتماعی در آغاز، کار خود را بر اساس اندوخته‌گذاری کامل شروع کرد، اما با بلوغ سازمان و تحمیل تعهدات مالی متعدد بر آن، امروزه مبتنی بر اندوخته‌گذاری جزئی کار می‌کند. عده‌ای نیز معتقدند در آینده نه‌چندان دور سازمان تامین‌اجتماعی به‌صورت بدون اندوخته یا توازن درآمد با هزینه (PAYG) کار خواهد کرد. یعنی از نسل فعلی می‌گیرد و به سالمندان پرداخت می‌کند. علاوه بر دو عامل الگوی تعیین تعهدات و الگوی تامین مالی، عامل سوم دخیل در معماری کلی نظام تامین‌اجتماعی در ایران، یکپارچه نبودن این نظام است که متشکل از 18 سازمان و صندوق مستقل است که هریک قوانین و مقررات ویژه خود را دارا هستند و همگی به کمک مالی دولت نیاز دارند و دولت نیز به دلیل مضیقه مالی و حجم عظیم نیاز این صندوق‌ها، قادر به پاسخگویی به نیازهای آن‌ها نیست. به طور مثال در سازمان تامین‌اجتماعی مطابق آمارهای سال 93 حدود 70 درصد افراد تحت پوشش بر مبنای حداقل دستمزد حق‌بیمه پرداخت می‌کنند. از طرفی دیگر عوامل اختلال‌زا که عمدتا از سوی قوه قانون‌گذار به سازمان تحمیل شده آنقدر زیاد است که موجب افزایش بازنشستگی‌های پیش از موعد شده و عملا سازمان را از کارکرد اصولی و درست خود بازداشته است. استدلالی که مطرح می‌کنند این است که بازنشستگی‌های پیش از موعد، راه ورود نیروهای جدید به بازار اشتغال کشور را هموارتر می‌کند. تحقیقات اما عکس این را نشان می‌دهد. چراکه 62 درصد از افرادی که مستمری بازنشستگی دریافت می‌کنند، مجددا به بازار کار برمی‌گردند و بیش از 20 درصد کل بازنشستگی‌های سازمان تامین‌اجتماعی تنها به‌موجب بازنشستگی مشاغل سخت‌و‌زیان‌آور و قانون نوسازی صنایع به وقوع پیوسته است.

 

 ترکیب سرمایه‌گذاری‌ها، ریسک بزرگ پیش روی تامین‌اجتماعی

با تمام این اوصاف اگر جمع درآمدهای سازمان تامین‌اجتماعی در سال‌های 89 تا 93 را بررسی کنیم متوجه می‌شویم که اگرچه به‌نظر می‌رسد درآمدها رشدی سه‌برابری داشته‌اند اما اگر مجموع درآمد سازمان تامین‌اجتماعی را در همین دوره به قیمت ثابت سال 1390 محاسبه کنیم، درمی‌یابیم که درآمد حقیقی سازمان ثابت بوده است. در عین حال یکی از شاخص‌های کلیدی طراحی نظام بازنشستگی، میزان و نحوه سرمایه‌گذاری‌هاست. اکثر شرکت‌های «شستا» از نرخ سود بانکی و متوسط بازدهی بازار بورس، وضعیت بهتری داشته‌اند. در این میان بالاترین بازدهی مربوط به حوزه نفت، گاز و پتروشیمی بوده است. به نظر می‌رسد با توجه به متمرکز بودن بخش زیادی از سرمایه‌گذاری‌های شرکت‌های زیرمجموعه «شستا» در این حوزه و کاهش قیمت جهانی آن‌ها، حداقل تا یک دهه آینده، به لحاظ ترکیب سرمایه‌گذاری‌ها ریسکی بزرگ پیش روی سازمان خواهد بود. اما مسئله این است که این میزان سرمایه‌گذاری سهم چندانی درمجموع درآمدهای سازمان طی این چند دهه نداشته است. به طوری که بالاترین این سهم مربوط به سال 1383 معادل 8/15 درصد است و کمترین آن در سال 1384 بوده که تنها 8/1 درصد بوده است. در 9 ماه سال 93 نیز این سهم به 2/4 رسیده است. به زبان دیگر عملکرد این حوزه در وضعیت منابع و مصارف سازمان تا حد زیادی اثرگذار است. درواقع یکی از مولفه‌های اساسی پایداری مالی سازمان تامین‌اجتماعی وضعیت منابع و مصارف این سازمان است که همواره میانگین رشد مصارف به منابع پیشی داشته است. با این حال ارزیابی محاسبات بیمه‌ای از اساسی‌ترین اموری است که می‌تواند اجرای برنامه‌های سازمان تامین‌اجتماعی را تسهیل کند. درواقع با انجام این نوع محاسبات ارائه تصویر روشمند از برآورد هزینه‌ها و درآمدهای حاصل از حق‌بیمه یا سایر منابع درآمدی میسر می‌شود و پایداری مالی تامین می‌شود.