قوانین تحمیلی؛ فشار خاموش بر منابع تأمیناجتماعی
مهناز بیرانوند روزنامه نگار
سازمان تأمیناجتماعی به عنوان بزرگترین نهاد بیمهای کشور، ستون اصلی حمایت اجتماعی از میلیونها کارگر، بازنشسته و خانوادههای آنان به شمار میرود. با این حال، عملکرد این سازمان تنها به مدیریت منابع درونی آن وابسته نیست؛ بلکه قوانین و مقرراتی که در سطوح مختلف حکمرانی تصویب میشود، نقش تعیینکنندهای در پایداری یا تضعیف آن دارند. در دهههای گذشته، بخشی از این قوانین بدون توجه کافی به محاسبات بیمهای و ظرفیتهای مالی صندوقها تصویب شده و بهتدریج بار تعهدی قابل توجهی بر دوش تأمیناجتماعی گذاشتهاند. این دسته از مقررات که در ادبیات کارشناسی از آنها با عنوان «قوانین تحمیلی» یاد میشود، امروز یکی از مهمترین عوامل فشار بر منابع و مصارف این سازمان محسوب میشوند؛ قوانینی که آثار آنها نه تنها در تراز مالی صندوق، بلکه در کیفیت خدمات ارائهشده به ذینفعان نیز قابل مشاهده است.
بار پنهان بر منابع بیمهای
قوانین و مقررات حوزه تأمیناجتماعی در اصل باید بر پایه محاسبات بیمهای و با در نظر گرفتن توازن میان منابع و مصارف تدوین شوند. ماهیت بیمههای اجتماعی به گونهای است که هر تعهد جدید، ناگزیر باید با پیشبینی منابع پایدار همراه باشد؛ در غیر این صورت، نظام مالی صندوقها به تدریج با عدم تعادل مواجه خواهد شد.
با این حال، تجربه چند دهه گذشته نشان میدهد که در مواردی قوانین یا طرحهایی به تصویب رسیدهاند که بدون توجه به این اصول، تعهدات تازهای برای صندوقهای بیمهای ایجاد کردهاند. این مقررات که اغلب با هدف حمایت اجتماعی یا پاسخ به مطالبات مقطعی گروههای مختلف وضع شدهاند، در عمل بار مالی قابل توجهی بر تأمیناجتماعی تحمیل کردهاند.
گستردگی جامعه تحت پوشش سازمان تأمیناجتماعی سبب شده است که آثار چنین قوانین و مقرراتی در این سازمان بیش از سایر صندوقها نمایان شود. این نهاد بیمهای با پوشش حدود ۵۰ میلیون نفر از جمعیت کشور، هرگونه تغییر در ساختار تعهدات خود را بهصورت مستقیم در تراز منابع و مصارف احساس میکند. علی دهقانکیا، رئیس کانون کارگران بازنشسته تأمیناجتماعی تهران، در گفتوگو با آتیهنو با اشاره به همین مسئله میگوید: «سازمان تأمیناجتماعی میتواند خدمات بهتری به بیمهشدگان و مستمریبگیران ارائه دهد، اما بخشی از محدودیتهای موجود ناشی از عواملی است که خارج از حوزه مدیریت این سازمان شکل گرفته است.» به گفته او، طی سالهای گذشته دستکم ۲۶ قانون مختلف بدون ارتباط مستقیم با ساختار بیمهای سازمان، تعهداتی برای تأمیناجتماعی ایجاد کردهاند. بخشی از این قوانین، زمینه گسترش بازنشستگیهای پیش از موعد را فراهم کرده و در نتیجه، تعداد مستمریبگیران را بیش از پیش افزایش داده است. این روند در حالی رخ داده که منابع اصلی سازمان تأمیناجتماعی از محل حقبیمههای پرداختی بیمهشدگان و کارفرمایان تأمین میشود. بنابراین هرگونه افزایش تعهدات بدون پیشبینی منابع پایدار، بهطور مستقیم بر تعادل مالی صندوق اثر میگذارد.
در واقع، هنگامی که قوانین تحمیلی بدون پشتوانه مالی به اجرا گذاشته میشوند، پیامد آن افزایش هزینههای جاری سازمان و کاهش ظرفیت آن برای ارائه خدمات مطلوب به بیمهشدگان و بازنشستگان خواهد بود. به همین دلیل بسیاری از کارشناسان حوزه رفاه اجتماعی، اصلاح این دسته از مقررات را یکی از پیششرطهای پایداری صندوقهای بیمهای میدانند.
گامی برای مهار هزینههای سربار
در سالهای اخیر، توجه به ضرورت اصلاح قوانین و جلوگیری از تحمیل بار مالی جدید بر صندوقهای بیمهای در دستور کار سیاستگذاران قرار گرفته است. در همین چارچوب، «سیاستهای کلی تأمیناجتماعی» به عنوان یکی از اسناد بالادستی مهم در سال ۱۴۰۱ ابلاغ شد تا مسیر اصلاحات ساختاری در این حوزه را هموار کند.
این سیاستها با هدف ایجاد انسجام در نظام رفاه و تأمیناجتماعی و همچنین تقویت پایداری مالی صندوقها تدوین شدهاند. در متن این سند، بر چند اصل اساسی تأکید شده است: رعایت قواعد بیمهای در تصویب قوانین، جلوگیری از ایجاد بدهیهای جدید برای صندوقها، تأمین بار مالی طرحهای جدید و حرکت به سوی عدالت و یکسانسازی مقررات بیمهای. در واقع، یکی از پیامهای اصلی این سیاستها آن است که هرگونه تصمیمگیری در حوزه بیمههای اجتماعی باید بر پایه محاسبات دقیق و با در نظر گرفتن آثار بلندمدت آن انجام شود. دهقانکیا در این باره معتقد است: «قوانین تأمیناجتماعی بر اساس منابع و مصارف تعریف شده و این سازمان از نظر ساختار قانونی، چارچوب نسبتاً کاملی دارد. مشکل اصلی زمانی ایجاد میشود که برخی مقررات خارج از این چارچوب بر سازمان تحمیل میشود یا قوانین موجود بهطور کامل اجرا نمیشوند.» به گفته او، بخش مهمی از چالشهای کنونی در حوزه منابع و مصارف سازمان تأمیناجتماعی به همین قوانین تحمیلی بازمیگردد؛ قوانینی که اگر اصلاح شوند، میتوانند بخشی از مشکلات مالی صندوق را کاهش دهند.
از این منظر، اصلاح قوانین نه تنها به معنای حذف برخی مقررات ناکارآمد است، بلکه شامل بازنگری در ساختارهای قانونی نیز میشود؛ ساختارهایی که باید متناسب با تحولات جمعیتی و اقتصادی کشور بهروزرسانی شوند.
در کنار این اصلاحات، تأکید بر تأمین منابع پایدار برای تعهدات جدید نیز از جمله الزامات اساسی نظام بیمهای به شمار میرود. بدون چنین رویکردی، هر طرح حمایتی -حتی اگر با نیتهای مثبت اجتماعی تدوین شده باشد- میتواند در بلندمدت به عاملی برای تضعیف صندوقهای بیمهای تبدیل شود.
بازنشستگیهای پیش از موعد
یکی از مصادیق مهم قوانین تحمیلی در سالهای گذشته، تسهیل بازنشستگیهای پیش از موعد بوده است؛ موضوعی که در ظاهر با هدف حمایت از نیروی کار یا پاسخ به مطالبات اجتماعی مطرح شده، اما در عمل تأثیرات عمیقی بر ساختار مالی صندوقهای بیمهای گذاشته است. در نظام بیمههای اجتماعی، تعادل مالی صندوقها بر پایه نسبت میان بیمهپردازان و مستمریبگیران شکل میگیرد. هرچه تعداد بیمهپردازان بیشتر باشد و افراد مدت زمان طولانیتری حقبیمه پرداخت کنند، صندوق از منابع پایدار بیشتری برخوردار خواهد بود؛ اما بازنشستگیهای زودهنگام این توازن را برهم میزنند. هنگامی که فردی پیش از موعد مقرر بازنشسته میشود، نه تنها سالهای پرداخت حقبیمه او کاهش مییابد، بلکه مدت زمان دریافت مستمری نیز افزایش پیدا میکند. نتیجه چنین وضعیتی افزایش هزینهها و کاهش منابع ورودی صندوق خواهد بود. برآوردها نشان میدهد که امروز بیش از نیمی از بازنشستگیهای سازمان تأمیناجتماعی در قالب بازنشستگیهای پیش از موعد طبقهبندی میشوند؛ وضعیتی که بهطور مستقیم بر شاخص «نسبت پشتیبانی» صندوق اثر میگذارد. نسبت پشتیبانی، یکی از مهمترین شاخصهای سلامت مالی صندوقهای بیمهای است و نشان میدهد که چه تعداد بیمهپرداز، هزینههای هر مستمریبگیر را تأمین میکنند. در استانداردهای جهانی، این نسبت باید دستکم حدود پنج باشد تا صندوق از وضعیت نسبتاً پایدار برخوردار باشد. در ایران، اما روند تحولات جمعیتی و ساختاری صندوقها نشان میدهد که این شاخص در بسیاری از صندوقهای بازنشستگی بهطور چشمگیری کاهش یافته است. برای نمونه، نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری به کمتر از نیم نفر رسیده است؛ به این معنا که تعداد مستمریبگیران از بیمهپردازان پیشی گرفته است در سازمان تأمیناجتماعی، اگرچه این شاخص همچنان در وضعیت بهتری قرار دارد، اما روند کاهشی آن قابل توجه است و اکنون در حدود چهار نفر برآورد میشود. این کاهش، هشداری جدی درباره آینده منابع بیمهای محسوب میشود.
از سوی دیگر، تغییرات جمعیتی نیز این روند را تشدید کرده است. افزایش امید به زندگی، کاهش نرخ رشد جمعیت و افزایش تعداد سالمندان، به معنای آن است که در سالهای آینده تعداد مستمریبگیران افزایش خواهد یافت؛ در حالی که تعداد بیمهپردازان با همان سرعت رشد نخواهد کرد. در چنین شرایطی، تصویب قوانین غیرکارشناسی یا تحمیل تعهدات جدید میتواند فشار مضاعفی بر صندوقهای بیمهای وارد کند. امروز سازمان تأمیناجتماعی ماهانه حدود ۱۲۵ هزار میلیارد تومان برای پرداخت مستمریها و ارائه خدمات درمانی هزینه میکند. طبیعی است که هرگونه افزایش تعهدات بدون پیشبینی منابع پایدار، میتواند این تعادل شکننده را با چالشهای جدی روبهرو کند. از این رو بسیاری از کارشناسان بر این باورند که پایداری نظام بیمههای اجتماعی در گرو مجموعهای از اصلاحات همزمان است: جلوگیری از تصویب قوانین تحمیلی، اجرای کامل قوانین کارآمد موجود، تأمین منابع پایدار برای تعهدات جدید و بازنگری در ساختارهای قانونی متناسب با تحولات جمعیتی.
بار پنهان بر منابع بیمهای
قوانین و مقررات حوزه تأمیناجتماعی در اصل باید بر پایه محاسبات بیمهای و با در نظر گرفتن توازن میان منابع و مصارف تدوین شوند. ماهیت بیمههای اجتماعی به گونهای است که هر تعهد جدید، ناگزیر باید با پیشبینی منابع پایدار همراه باشد؛ در غیر این صورت، نظام مالی صندوقها به تدریج با عدم تعادل مواجه خواهد شد.
با این حال، تجربه چند دهه گذشته نشان میدهد که در مواردی قوانین یا طرحهایی به تصویب رسیدهاند که بدون توجه به این اصول، تعهدات تازهای برای صندوقهای بیمهای ایجاد کردهاند. این مقررات که اغلب با هدف حمایت اجتماعی یا پاسخ به مطالبات مقطعی گروههای مختلف وضع شدهاند، در عمل بار مالی قابل توجهی بر تأمیناجتماعی تحمیل کردهاند.
گستردگی جامعه تحت پوشش سازمان تأمیناجتماعی سبب شده است که آثار چنین قوانین و مقرراتی در این سازمان بیش از سایر صندوقها نمایان شود. این نهاد بیمهای با پوشش حدود ۵۰ میلیون نفر از جمعیت کشور، هرگونه تغییر در ساختار تعهدات خود را بهصورت مستقیم در تراز منابع و مصارف احساس میکند. علی دهقانکیا، رئیس کانون کارگران بازنشسته تأمیناجتماعی تهران، در گفتوگو با آتیهنو با اشاره به همین مسئله میگوید: «سازمان تأمیناجتماعی میتواند خدمات بهتری به بیمهشدگان و مستمریبگیران ارائه دهد، اما بخشی از محدودیتهای موجود ناشی از عواملی است که خارج از حوزه مدیریت این سازمان شکل گرفته است.» به گفته او، طی سالهای گذشته دستکم ۲۶ قانون مختلف بدون ارتباط مستقیم با ساختار بیمهای سازمان، تعهداتی برای تأمیناجتماعی ایجاد کردهاند. بخشی از این قوانین، زمینه گسترش بازنشستگیهای پیش از موعد را فراهم کرده و در نتیجه، تعداد مستمریبگیران را بیش از پیش افزایش داده است. این روند در حالی رخ داده که منابع اصلی سازمان تأمیناجتماعی از محل حقبیمههای پرداختی بیمهشدگان و کارفرمایان تأمین میشود. بنابراین هرگونه افزایش تعهدات بدون پیشبینی منابع پایدار، بهطور مستقیم بر تعادل مالی صندوق اثر میگذارد.
در واقع، هنگامی که قوانین تحمیلی بدون پشتوانه مالی به اجرا گذاشته میشوند، پیامد آن افزایش هزینههای جاری سازمان و کاهش ظرفیت آن برای ارائه خدمات مطلوب به بیمهشدگان و بازنشستگان خواهد بود. به همین دلیل بسیاری از کارشناسان حوزه رفاه اجتماعی، اصلاح این دسته از مقررات را یکی از پیششرطهای پایداری صندوقهای بیمهای میدانند.
گامی برای مهار هزینههای سربار
در سالهای اخیر، توجه به ضرورت اصلاح قوانین و جلوگیری از تحمیل بار مالی جدید بر صندوقهای بیمهای در دستور کار سیاستگذاران قرار گرفته است. در همین چارچوب، «سیاستهای کلی تأمیناجتماعی» به عنوان یکی از اسناد بالادستی مهم در سال ۱۴۰۱ ابلاغ شد تا مسیر اصلاحات ساختاری در این حوزه را هموار کند.
این سیاستها با هدف ایجاد انسجام در نظام رفاه و تأمیناجتماعی و همچنین تقویت پایداری مالی صندوقها تدوین شدهاند. در متن این سند، بر چند اصل اساسی تأکید شده است: رعایت قواعد بیمهای در تصویب قوانین، جلوگیری از ایجاد بدهیهای جدید برای صندوقها، تأمین بار مالی طرحهای جدید و حرکت به سوی عدالت و یکسانسازی مقررات بیمهای. در واقع، یکی از پیامهای اصلی این سیاستها آن است که هرگونه تصمیمگیری در حوزه بیمههای اجتماعی باید بر پایه محاسبات دقیق و با در نظر گرفتن آثار بلندمدت آن انجام شود. دهقانکیا در این باره معتقد است: «قوانین تأمیناجتماعی بر اساس منابع و مصارف تعریف شده و این سازمان از نظر ساختار قانونی، چارچوب نسبتاً کاملی دارد. مشکل اصلی زمانی ایجاد میشود که برخی مقررات خارج از این چارچوب بر سازمان تحمیل میشود یا قوانین موجود بهطور کامل اجرا نمیشوند.» به گفته او، بخش مهمی از چالشهای کنونی در حوزه منابع و مصارف سازمان تأمیناجتماعی به همین قوانین تحمیلی بازمیگردد؛ قوانینی که اگر اصلاح شوند، میتوانند بخشی از مشکلات مالی صندوق را کاهش دهند.
از این منظر، اصلاح قوانین نه تنها به معنای حذف برخی مقررات ناکارآمد است، بلکه شامل بازنگری در ساختارهای قانونی نیز میشود؛ ساختارهایی که باید متناسب با تحولات جمعیتی و اقتصادی کشور بهروزرسانی شوند.
در کنار این اصلاحات، تأکید بر تأمین منابع پایدار برای تعهدات جدید نیز از جمله الزامات اساسی نظام بیمهای به شمار میرود. بدون چنین رویکردی، هر طرح حمایتی -حتی اگر با نیتهای مثبت اجتماعی تدوین شده باشد- میتواند در بلندمدت به عاملی برای تضعیف صندوقهای بیمهای تبدیل شود.
بازنشستگیهای پیش از موعد
یکی از مصادیق مهم قوانین تحمیلی در سالهای گذشته، تسهیل بازنشستگیهای پیش از موعد بوده است؛ موضوعی که در ظاهر با هدف حمایت از نیروی کار یا پاسخ به مطالبات اجتماعی مطرح شده، اما در عمل تأثیرات عمیقی بر ساختار مالی صندوقهای بیمهای گذاشته است. در نظام بیمههای اجتماعی، تعادل مالی صندوقها بر پایه نسبت میان بیمهپردازان و مستمریبگیران شکل میگیرد. هرچه تعداد بیمهپردازان بیشتر باشد و افراد مدت زمان طولانیتری حقبیمه پرداخت کنند، صندوق از منابع پایدار بیشتری برخوردار خواهد بود؛ اما بازنشستگیهای زودهنگام این توازن را برهم میزنند. هنگامی که فردی پیش از موعد مقرر بازنشسته میشود، نه تنها سالهای پرداخت حقبیمه او کاهش مییابد، بلکه مدت زمان دریافت مستمری نیز افزایش پیدا میکند. نتیجه چنین وضعیتی افزایش هزینهها و کاهش منابع ورودی صندوق خواهد بود. برآوردها نشان میدهد که امروز بیش از نیمی از بازنشستگیهای سازمان تأمیناجتماعی در قالب بازنشستگیهای پیش از موعد طبقهبندی میشوند؛ وضعیتی که بهطور مستقیم بر شاخص «نسبت پشتیبانی» صندوق اثر میگذارد. نسبت پشتیبانی، یکی از مهمترین شاخصهای سلامت مالی صندوقهای بیمهای است و نشان میدهد که چه تعداد بیمهپرداز، هزینههای هر مستمریبگیر را تأمین میکنند. در استانداردهای جهانی، این نسبت باید دستکم حدود پنج باشد تا صندوق از وضعیت نسبتاً پایدار برخوردار باشد. در ایران، اما روند تحولات جمعیتی و ساختاری صندوقها نشان میدهد که این شاخص در بسیاری از صندوقهای بازنشستگی بهطور چشمگیری کاهش یافته است. برای نمونه، نسبت پشتیبانی در صندوق بازنشستگی کشوری به کمتر از نیم نفر رسیده است؛ به این معنا که تعداد مستمریبگیران از بیمهپردازان پیشی گرفته است در سازمان تأمیناجتماعی، اگرچه این شاخص همچنان در وضعیت بهتری قرار دارد، اما روند کاهشی آن قابل توجه است و اکنون در حدود چهار نفر برآورد میشود. این کاهش، هشداری جدی درباره آینده منابع بیمهای محسوب میشود.
از سوی دیگر، تغییرات جمعیتی نیز این روند را تشدید کرده است. افزایش امید به زندگی، کاهش نرخ رشد جمعیت و افزایش تعداد سالمندان، به معنای آن است که در سالهای آینده تعداد مستمریبگیران افزایش خواهد یافت؛ در حالی که تعداد بیمهپردازان با همان سرعت رشد نخواهد کرد. در چنین شرایطی، تصویب قوانین غیرکارشناسی یا تحمیل تعهدات جدید میتواند فشار مضاعفی بر صندوقهای بیمهای وارد کند. امروز سازمان تأمیناجتماعی ماهانه حدود ۱۲۵ هزار میلیارد تومان برای پرداخت مستمریها و ارائه خدمات درمانی هزینه میکند. طبیعی است که هرگونه افزایش تعهدات بدون پیشبینی منابع پایدار، میتواند این تعادل شکننده را با چالشهای جدی روبهرو کند. از این رو بسیاری از کارشناسان بر این باورند که پایداری نظام بیمههای اجتماعی در گرو مجموعهای از اصلاحات همزمان است: جلوگیری از تصویب قوانین تحمیلی، اجرای کامل قوانین کارآمد موجود، تأمین منابع پایدار برای تعهدات جدید و بازنگری در ساختارهای قانونی متناسب با تحولات جمعیتی.