یادداشت
چرا 50 هزار میلیارد تومان؟
حسام نیکوپور - معاون پژوهشی موسسه عالی پژوهش تامین‌اجتماعی
صندوق‌های بیمه اجتماعی، بر اساس اصل سه‌جانبه‌گرایی با مشارکت کارفرما، کارگر و دولت، تامین مالی می‌شوند. سهم مشارکت این سه ضلع در ایران، درخصوص شاغلان مزد و حقوق‌بگیر که جمعیت هدف بیمه‌شدگان اجباری هستند، به ترتیب 20، 7 و 3 درصد مشخص شده است. در سال‌های اخیر، به واسطه رکود حاکم بر اقتصاد کشور، سهم شاغلان غیرمزد و حقوق‌بگیر از جمعیت 23 میلیون نفری شاغلان کشور، به حدود 45 درصد افزایش پیدا کرده است. تقریبا شش میلیون نفر از این دسته از شاغلان، کارفرما، کارکن مستقل یا شاغلان خانگی هستند، که بیمه اجتماعی بازنشستگی ندارند. این تعداد تا قبل از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها -که بر طبق ماده 7 آن دولت متعهد شد حق‌بیمه سهم کارفرمایی برخی از مشاغل فاقد کارفرما را بپردازد- به مراتب بیشتر بود. در نتیجه، در سال‌های اخیر، سهم مشارکت دولت در تامین منابع مالی سازمان تامین‌اجتماعی، به شدت افزایش پیدا کرد. دولت‌ها که امروزه عمدتا در دسته دولت‌های رفاهی تعریف می‌شوند، فلسفه وجودی و اعتبارشان، وابسته به ارائه خدمات تامین‌اجتماعی است. علی‌رغم این موضوع، به واسطه اینکه سازمان تامین‌اجتماعی، با دریافت حق‌بیمه سهم کارفرما و کارگر، قادر به اداره و ایفای تعهدات خود بود و باتوجه به ضعف تشکل‌های کارگری و کارفرمایی و مشکلات دولت‌ها، پرداخت سهم دولت با تاخیر مواجه بوده یا اینکه در قالب واگذاری سهام دولت در کارخانجات و سایر دارایی‌ها، تسویه بخشی ازآن صورت پذیرفته است. این امر، خود موجب ورود بیشتر سازمان تامین‌اجتماعی به عرصه بنگاهداری و ترکیب نامناسب پرتفوی سرمایه‌گذاری در راستای ایفای تعهد قانونی آن در حفظ و ارتقای ذخایر صندوق بین‌نسلی تامین‌اجتماعی شده است. به‌طوری که این سازمان، به واسطه ورود به بنگاهداری، همواره با شائبه فساد و توزیع رانت و اخلال در نظام اقتصادی در رقابت نامتوازن با بخش خصوصی مواجه بوده و اصطلاح ناصواب خصولتی را یدک می‌کشیده است! ورود سازمان به اجرای طرح تحول سلامت با استفاده از منابع خود، عدم پرداخت به موقع حق‌بیمه‌ها توسط کارفرمایان به دلیل شرایط اقتصادی کشور، افزایش تعداد مستمری‌بگیران به واسطه تصویب قوانین بازنشستگی پیش از موعد و تحولات جمعیتی، ایفای تعهدات کوتاه‌مدت و به‌روز بیمه‌شدگان خاصی که دولت متعهد به پرداخت عمده سهم حق‌بیمه آنها بود و همچنین تعهداتی که دولت در همسان‌سازی مستمری‌ها پذیرفته و پرداخت نکرده بود، سازمان را با کسری نقدینگی مواجه کرد. برای رفع این کسری هم، چهار روش کلی پیش روی سازمان بود: 1- استفاده بیشتر از سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها 2- استقراض از نظام بانکی، 3-کنترل مصارف و اعمال اصلاحات پارامتریک 4- وصول بدهی‌های دولت.
در سال‌های اخیر، سه روش اول در سازمان دنبال شده و تاکنون علی‌رغم وجود کسری نقدینگی، هیچ‌یک از تعهدات آن، با وقفه و مشکل مواجه نشده است. اما آیا ادامه این روند، مقدور است؟ مسلما خیر. سازمان تامین‌اجتماعی، به شدت نیازمند ایفای تعهدات دولت به بیمه‌شدگان و کارفرمایان، به‌ویژه در قالب وجوه نقد و دارایی‌های با قابلیت نقدشوندگی بالا است.با تلاش‌های صورت‌گرفته و تبیین شرایط، دولت و مجلس در قالب برنامه ششم توسعه پذیرفتند که کشور با سه بحران آب، محیط‌زیست و صندوق‌های بیمه‌ای مواجه است. در مجامع کارشناسی، ماهیت بحران صندوق‌های بیمه‌ای، نه از جنس سالمندی جمعیت و بلوغ صندوق بیمه‌ای، که از جنس بحران نقدینگی تعریف شد. گرچه که کشور، اصل بحران را پذیرفته بود، اما رفع این بحران، در بودجه‌های سالانه کشور، نمودی نداشت. تا اینکه در 14 بهمن امسال، مجلس شورای اسلامی، دولت را مکلف کرد که در اجرای ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه و با رعایت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، جهت رد بدهی خود به سازمان تامین‌اجتماعی، نسبت به تادیه بدهی‌ها تا سقف پانصد هزار میلیارد ریال از سه روش زیر اقدام کند:1- ارائه حق‌الامتیاز، انحصارات و حقوق مالکانه پس از محاسبات دقیق کارشناسی توسط کارشناسان خبره‌ای که به تائید هیئت وزیران می‌رسد، با اولویت مالکیت و حقوق مالکانه در سواحل و جزایر، به شرط اجرای پروژه‌های توسعه‌ای در مناطق مذکور.2- تامین خوراک انرژی، ایجاد و ارائه امتیازات منطقه ویژه انرژی در مناطق نفت‌خیز با اولویت بالابردن بازدهی نفت در داخل کشور و با قیمت‌های ترجیحی.
3- واگذاری پروژه‌ها و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مهم در دست اجرای کشور. این امر، گامی بزرگ در ارائه خدمات تامین‌اجتماعی، به بیش از 50 درصد از جمعیت کشور است. اما دو نکته، حائز اهمیت است؛ اول اینکه درجه نقدشوندگی این سه روش پیشنهادی، چندان بالا نیست و دوم اینکه چرا 50 هزار میلیارد تومان؟ طی این سال‌ها علاوه بر نحوه تسویه، میزان این بدهی‌ها مورد مناقشه دولت و سازمان تامین‌اجتماعی بوده است؛ به‌طوری که سازمان تامین‌اجتماعی، مبلغ مطالبات خود از دولت را در حدود 140 هزار میلیارد تومان اعلام و دولت درمواردی ، تنها 80 هزار میلیارد تومان آن را تائید می‌کند. ریشه این اختلاف در کجاست؟
1-سهم مشارکت دولت در گروه‌های مختلف بیمه‌ای، متفاوت است. بخش عمده بدهی‌های دولت، شامل سهم سه‌درصدی آن از 30 درصد حق‌بیمه بیمه‌شدگان اجباری است. با توجه به نقل و انتقال افراد بین گروه‌های بیمه‌ای، تعداد و میانگین پایه کسور بیمه‌ای آنها و تعداد ماه‌های پرداخت حق‌بیمه توسط بیمه‌شدگان در هرگروه بیمه‌ای، به‌طور دقیق مشخص نیست؛ لذا پایه محاسبه بدهی‌های دولت، مبهم است. این ادعا توسط دولت مطرح می‌شود و البته که سازمان تامین‌اجتماعی، این مورد را رد می‌کند.
2-مطابق ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کشور، دولت مکلف است مطالبات سازمان‌ها، صندوق‌ها و موسسات بیمه‌ای فعال در قلمروهای نظام تامین‌اجتماعی را برمبنای ارزش واقعی روز و براساس نرخ اوراق مشارکت پرداخت کند. برخی از کارشناسان -خصوصا از بدنه دولت- معتقد هستند که سود معادل با نرخ اوراق مشارکت به مطالبات صندوق‌ها، قبل از تصویب این قانون تعلق نمی‌گیرد.
3-محاسبه سود با نرخ اوراق مشارکت به صورت ساده یا مرکب نیز موضوع دیگر مورد مناقشه است. سازمان تامین‌اجتماعی، این نرخ را به صورت مرکب محاسبه کرده و سازمان برنامه و بودجه، به صورت ساده درنظر می‌گیرد. به عبارتی، دولت معتقد است که سود، فقط به اصل بدهی تعلق می‌گیرد و سودهای محاسبه‌شده، خود شامل سود نمی‌شوند.
4-بر اساس ماده 6 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی، بهره‌مندی صندوق‌های فعال در سطح همگانی بیمه‌های اجتماعی و درمانی، بابت هر عضو از محل منابع عمومی به صورت سرانه برابر خواهد بود. در تفسیر این ماده گفته می‌شود که حداکثر سهم بیمه دولت، به ازای هر بیمه‌شده اجباری، حداکثر معادل سه درصد از حداقل دستمزد مصوب است و نه بیشتر. در صورتی که سازمان تامین‌اجتماعی، سهم دولت را بر اساس میانگین دستمزد پایه کسور بیمه‌ای محاسبه می‌کند. شایان ذکر است که در صندوق تامین‌اجتماعی، پایه کسور بیمه‌ای، طیفی معادل با حداقل دستمزد تا حداکثر هفت‌برابر آن را شامل می‌شود. به عبارت دیگر، بیمه‌شدگان با پایه کسور بیمه‌ای بالاتر، سهم بیشتری از دولت دریافت می‌کنند. این موضوع با توجه به ماهیت انفرادی‌نبودن حساب‌ها در سازمان تامین‌اجتماعی و پرداخت مزایا براساس میانگین دو سال آخر بیمه‌پردازی، از سوی سازمان رد می‌شود و در تفسیر مشارکت دولت به صورت سرانه برابر به میانگین پایه کسور بیمه‌ای ارجاع داده می‌شود و نه حداقل دستمزد. باتوجه به موضوعات فوق، ضرورت ایجاد یک بانک اطلاعاتی جامع تبادل اطلاعات، جهت محاسبه سهم مشارکت دولت ضروری است. همچنین سازمان باید پیگیر مصوبه‌ای جهت مشخص‌شدن اعمال نرخ سود به صورت ساده یا مرکب، تعیین تکلیف مطالبات قبل از تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین‌اجتماعی و تعریف سرانه برابر از منابع عمومی باشد. اما مهم‌تر از همه انتظار بر این است که سقف تسویه بدهی‌های دولت در قانون بودجه با توجه به حجم بدهی‌ها حداقل تا 80 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کند.