گفتوگو با رضا امیدی درباره کودکان بدونشناسنامه و آخرین تغییرات سیاستگذاریهای این پدیده
هویتهای شفاهی!
مسئله افراد و مخصوصا کودکان بیشناسنامه، مسئلهای بسیارمهم، با ابعاد مختلف اجتماعی است. شناسنامهنداشتن، به معنای نداشتن هویت اجتماعی و قانونی است. بدیهیترین حقوق افراد، با نداشتن شناسنامه از بین میرود. این افراد نمیتوانند از خدمات بهداشتی و درمانی استفاده کنند. نمیتوانند به مدرسه بروند و از حقوق آموزشی محروم میشوند و بنابراین نمیتوانند وارد مشاغلی شوند که نیاز به تحصیلات یا مهارت بالا دارد و این به معنای استعداد بالای این گروه برای افتادن به ورطه فقر و بازتولید فرودستی آنها در جامعه است. در کنار این فقر تحمیلشده از بیهویتی قانونی، این افراد، مستعدترین افراد برای انجام امور غیرقانونی -از آموزش غیرقانونی گرفته تا بهرهبرداری غیرقانونی از خدمات شهری و بهداشتی و همچنین اشتغال به شغلهای غیرقانونی و مجرمانه- میشوند. آنها نیاز به حمایتهای قانونی در همه ابعاد زندگی دارند که اولین آن، به رسمیت شناختهشدن توسط قانون، و داشتن شناسنامه است. در این شماره با رضا امیدی، پژوهشگر حوزه سیاستگذاری اجتماعی، و عضو هیئتعلمی دانشگاه علامه طباطبایی، راهکارهای سیاستگذاران رفاهی برای مواجهه با مسئله کودکان بیشناسنامه را به بحث گذاشتهایم. بحثی که اهمیت پیوند مسائل اجتماعی و سیاستگذاری اجتماعی را گوشزد میکند.
فاطمه غلامرضاکاشی - دانشجوی دکتری رفاه اجتماعی
چرا فکر میکنید مسئله کودکانی که شناسنامه ندارند، در سیاستگذاریهای اجتماعی باید بهعنوان یک مسئله مهم مورد توجه قرار گیرد؟
بیشناسنامهبودن کودکان در ایران، عوامل مختلفی دارد. ما در ایران، خانوادههایی داریم که در دوره رضاخان، به دلایلی تبعید شدند و به آنها شناسنامه داده نشد و تا به امروز نیز نسل در نسل، بدون شناسنامه ماندهاند. اما آنچه در سالهای اخیر درباره کودکان بیشناسنامه برجسته شده، مسئله کودکان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی است که پیشبینی میشود بیش از 800 هزار نفر از این کودکان، در ایران زندگی میکنند و عموما در خانوادههای فقیر هستند و از مناسبات رسمی جامعه، کاملا طرد شدهاند. نه امکان ثبتنام در مدرسه را دارند و نه امکان استفاده از بسیاری از خدمات اجتماعی، نظیر بهداشت و درمان و ... گستردگی این مسئله از یکسو و تاثیر طردکننده آن از سوی دیگر، موجب شد تا از سال 1393 دوباره به آن توجه شود.
به نظر من، از منظر سیاستگذاری، آنچه در اهمیتیافتن دوباره این مسئله اهمیت دارد، همین است که چگونه این مسئله اجتماعی، در سطح سیاستگذاری بهرسمیت شناخته شد؟ به بیان ساده، بازشدن یک پنجره سیاستی (policy Window) و قرارگرفتن یک مسئله اجتماعی روی میز سیاستگذاری، به خودی خود، حائز اهمیت است. مشکل کودکان بیشناسنامه، از سالها قبل وجود داشت و قوانینی نیز در دهه 1380 تصویب شده بود که به موجب آن، چنین کودکانی تا زمانی که به سن 18 سالگی نمیرسیدند، نمیتوانستند تعیین تابعیت شوند. پس از آن در حدود سال 1390، مرکز پژوهشهای مجلس، در مورد قانون مدنی در ایران، تفسیری ارائه داد که بر اساس آن، جدا از بحث تابعیت و هویت، میشد امکاناتی را فراهم کرد که این بچهها بتوانند از آموزش رایگان، بهداشت و ... استفاده کنند؛ اما این تلاشها هرگز به نتیجه نرسید و همچنان روال مانند قبل بود و تا سن 18 سالگی و تعیین تابعیت، امکان استفاده از خدمات دولتی وجود نداشت.
از ابتدای سال 93 بود که جریانی میان نخبگان اجتماعی -از کارگردانان سینما گرفته تا طیفهای مختلف اقتصاددانان و جامعهشناسان- شکل گرفت. این جریان، اواخر سال 93 نامهای خطاب به رئیسجمهور نوشتند و آن را به عنوان یک مسئله اجتماعی مطرح کردند و خواستار تعیین تکلیف این کودکان شدند. پیش از این، برخی وزارتخانهها مثل وزارت کشور و دادگستری، درگیر این مسئله بودند. از سال 93 که این نامه نوشته شد، وزارت رفاه اجتماعی، به عنوان یک وزارتخانه اجتماعی و با رویکردی اجتماعی، به قضیه ورود پیدا کرد و به عنوان سیاستگذار حوزه اجتماعی، فعال شد. در حقیقت از اواسط سال 93، بهطور جدی پیوندی میان مطالبه نخبگان اجتماعی، با حوزه رفاه اجتماعی و سیاستگذاری اجتماعی، شکل گرفت.
منظورتان از سیاستگذاری و ارتباط آن با جامعه مدنی، دقیقا چه نوع ارتباطی است؟
طبیعتا وقتی از سیاستگذاری صحبت میکنیم، مجموعهای از ابزارهای سیاستی را مدنظر داریم که تدوین سند یا قانون، یکی از آنهاست. در کنار آن، با فعالشدن نخبههای اجتماعی و همسویی وزارت رفاه به عنوان سیاستگذار این حوزه، به تدریج رسانهها هم فعال شدند. خود وزارت رفاه نیز متولی انجام یکسری سرشماریها و پژوهشهایی در این زمینه شد. وزارت رفاه، به دنبال آن بود که این مسئله را خوب بشناسد. در همین راستا، سازمانهای مردمنهاد فعال، در جاهایی که تجمع این گروههای اجتماعی بود -یعنی کودکان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی حضور داشتند- شناسایی شدند. به عنوان مثال، سازمانهای مردمنهادی در استانهای شمالی، استان خراسان و در تهران بودند که با گروههای جمعیتی درگیر در این مسئله، ارتباط داشتند و از این طریق، به نوعی شناسایی شدند. پیگیریها از سوی نخبگان اجتماعی و فعالان مدنی شروع شد، سپس وزارت رفاه ورود کرد و عهدهدار حمایت پژوهشی و حقوقی شد؛ در کنار آن، سازمانهای مردمنهاد و رسانهها هم فعال شدند. در حقیقت میتوان گفت، جامعه مدنی، فعال شد و به عنوان جریانی که مطالبه داشت، با حوزه سیاستگذاری اجتماعی پیوند خورد.
آیا همه ارکان و سازمانها، با تصویب چنین قانونی موافق بودند؟
در ابتدا خیر. بعد از شروع پژوهشهای وزارت رفاه، نتایج آنها در شورایعالی رفاه و تامین رفاه اجتماعی کشور مطرح شد که یکی از بالاترین نهادهای شورایی کشور است. رئیس این شورا، خود رئیسجمهور است و حدود 10 نفر از وزیران نیز عضو آن هستند و جایگاه مهمی در این زمینه دارد. در واقع، مطالبه جامعه مدنی، ابتدا وارد وزارتخانه شد و سپس به شورایعالی تامین رفاه اجتماعی کشور رفت و در آنجا مصوب شد که وزارت رفاه، با همکاری سازمانهای مرتبط با این حوزه، پیگیر این مسئله باشند. اما همچنان برخی نهادها که نگاهی امنیتی و انتظامی به این موضوع داشتند -مثل وزارت کشور و نهادهای امنیتی که رویکرد محافظهکارانهتری نسبت به این قضیه داشتند- نمیپذیرفتند که این مسئله، در حوزه سیاستگذاری اجتماعی، بهخصوص در حوزه تعیین تابعیت پیش برود.
اما با برآورد آمار این کودکان در آن زمان مشخص شد که حدودا 800 هزار کودک زیر 18 سال -که عموما هم عضو خانوادههای فقیر هستند و از آموزش و بهداشت و امکاناتی همچون یارانه نیز محروماند- در چنین وضعیتی به سر میبرند. بافت و زمینه مسئله، کاملا به یک مسئله اجتماعی تبدیل شد و علاوه بر این، مطرح شد که اگر این کودکان تامین نشوند و از آموزش و بهداشت برخوردار نباشند و اگر تحرکی در زندگی آنها اتفاق نیفتد -برخلاف تصوری که برخی بخشهای نیروهای انتظامی و امنیتی دارند- بیهویتی و بیشناسنامهبودن این جمعیت، به شیوع بیسوادی و فقر در بین آنها دامن میزند و با توجه به تعدد و پراکندگیشان، سببساز مشکلات جدیتری در آینده خواهند بود. در واقع، این توجیه پدید آمد که در کنار مسئله اجتماعی -حتی اگر بخواهیم از نگاه امنیتی به قضیه بنگریم- منطقیتر آن است که امکانی فراهم شود تا این افراد بتوانند آموزش ببینند و از خدمات اجتماعی -از جمله بهداشت- استفاده کنند. حتی با توجه به درگیری این خانوادهها در فقر گسترده، بهتر است از یارانه نیز برخوردار شوند.
آقای دکتر، بحث قانون تابعیت کودکان از مادر، چطور ایجاد شد؟
این روند ادامه پیدا کرد و به تدریج، بازیگران دیگری نیز به آن پیوستند. به عنوان مثال، برخی از نمایندگان مجلس قبل، در کمیسیون قضایی مجلس، همسوییهایی با این قضیه پیدا کردند و مایل به حل آن بودند. در نهایت، راهکارهای مختلفی ارائه و لایحهای به مجلس فرستاده شد. یکی از ایراداتی که شورای نگهبان -فکر میکنم به استناد ماده 75 قانون اساسی- به لایحه گرفت، این بود که آموزش این افراد و تامین سایر خدمات اجتماعی برای این کودکان، برای دولت، بار مالی در پی خواهد داشت و دولت باید در این قضیه، تعیین تکلیف کند. یک رویکرد و پیشنهاد در مجلس قبل، این بود که دولت به جای ارائه لایحه جدید، بار مالی آن را تقبل کند. اما طبق رویکرد دیگری گفته میشد که یکبار برای همیشه، این مسئله به نتیجه برسد و به این سمت برود که کودکانی که مادر ایرانی دارند، بتوانند شناسنامه بگیرند؛ یعنی تابعیت ایرانی دریافت کنند. طبق این رویکرد، عدهای با توجه به برخی گزارهها در قانون مدنی ایران، تفسیرشان این بود که الزاما نباید پدر هم ایرانی باشد و میتوان به استناد برخی بندهای قانون مدنی، به این کودکان، شناسنامه ایرانی داد و آنها میتوانند تحت تابعیت ایران قرار بگیرند. اخیرا برخی نمایندگان مجلس، این مثال را مطرح کردند که چگونه ممکن است فردی که در آمریکا یا هر کشور دیگری از یک پدر ایرانی متولد میشود، میتواند شناسنامه ایرانی داشته باشد، اما کودکی که از مادر ایرانی در ایران متولد شده و در ایران زندگی میکند، حق تابعیت ندارد؟ طبیعتا بخش مهمی از این مسئله، به نوع نگاه به جنسیت، در قوانین حقوقی ایران برمیگردد.
اما به تدریج، این رویکرد که باید به این کودکان تابعیت داده شود، به رویکرد غالب تبدیل شد و حدود دو سه سال است که این مسئله، در حوزه سیاستگذاری اجتماعی قرار گرفته و به نظر من، اتفاقی که افتاده به صورت خلاصه این است که یک مطالبه اجتماعی، ابتدا توسط نخبههای اجتماعی و نهادهای مدنی مطرح، سپس در عرصه سیاستگذاری وارد شد و بعد در بخشهای مختلف بدنه حاکمیت، برای خودش حامیانی پیدا کرد که تا امروز هم در رسانهها بعضا از قول نمایندگان مجلس و بخشهای دیگر حاکمیت، تقریبا صدای واحدی به گوش میرسد و آن این است که باید مسئله تابعیت این کودکان حل شود. همچنین به عنوان یک گام ابتدایی، مهرماه امسال دستور داده شد که این بچهها –حتی اگر شناسنامه نداشته باشند- میتوانند از طریق فرمانداریها اقدام کرده و فعلا در مدرسه، ثبتنام کنند و این باعث شد که بخش قابلتوجهی از مشکلات، پوشش داده شوند.
درحال حاضر، چه نهاد یا وزارتخانهای، مسئول شناسایی و ثبت اطلاعات این افراد است؟
این سوال خیلی مهمی است. تا پیش از سال 93، به نوعی شناسایی این کودکان و پیگیری هویت آنها توسط وزارت کشور انجام میشد. شاید تعجب کنید که در یک دوره بیستساله، وزارت کشور موفق شده بود فقط چیزی حدود 6 هزار نفر از آنها را شناسایی کند. دلیل عمده نیز این بود که جمعیت هدف، از وزارت کشور میترسیدند؛ آنها را با ماهیتی انتظامی میدیدند و نگران بودند که اگر هویتشان توسط وزارت کشور شناسایی شود، چه بسا از کشور اخراج شوند و یا اقدامات تنبیهی، علیه آنها صورت بگیرد. وزارت رفاه برای شناسایی این کودکان، سامانهای طراحی کرد و از سازمانهای مردمنهاد خواست تا به خانوادههایی که چنین مسئلهای را دارند، اطلاعرسانی کنند، پیامک بزنند و مادر خانواده، کدملی خود را اعلام کند. در یک فاصله زمانی کمتر از یکماهه، بیش از 40 هزار نفر از این افراد، در سامانه ثبتنام کردند. این نشان میدهد که وقتی بازیگر محوری یک سیاست عوض میشود، پیشرفتهایی بسیارجدی در روند کار شکل میگیرد. افرادی که ثبتنام میکردند، به صورت خودخواسته، اطلاعات کاملشان را -شامل کدملی، وضعیت خانوادگی، محل سکونت و شغل سرپرست خانوار و ...- اعلام میکردند.
درحال حاضر، این قانون در چه مرحلهای قرار دارد؟ چشمانداز شما نسبت به آینده این مسئله چیست؟
این لایحه در دولت، درحال نهاییشدن است. با این وجود، بخش قابلتوجهی از این کودکان، توانستند در مهرماه امسال، به مدارس دولتی بروند. هنوز هم بخشهایی ملاحظاتی نسبت به این قضیه دارند، اما جریانهایی در خود مجلس و بدنه حاکمیت به وجود آمده که بهشدت طرفدار حل این مشکل هستند و معتقدند که صحیح نیست فرزندی که از پدری ایرانی و در آمریکا متولد میشود، بتواند شناسنامه ایرانی داشته باشد، اما این حق، از کسی که از مادری ایرانی و در داخل کشور به دنیا میآید و پرورش پیدا میکند، سلب شده و به او اوراق هویتی داده نشود. گرچه گروههای مخالفی وجود دارند، اما این صدا، اکنون صدای غالب است. به نظر من، سالهای گذشته ائتلافی بین بخشهای مختلف شکل گرفته و میتوان خوشبین بود که در آیندهای نزدیک، چنین همکاری متقابلی بین کنشگران مختلف در درون و بیرون دولت و در جامعه مدنی قوت گرفته و این مسئله حل شود.