سیر تطور و پیشینه تاریخی 
به طور کلی سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی نیازمند سازوکارهایی برای مدیریت وجوه، ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌ای خود هستند. از دیر‌باز در متن قانون تشکیل سازمان تأمین‌اجتماعی (سال 1354) و اسلاف آن یعنی «صندوق احتیاط ادارات طرق و شوراع (1309)، صندوق احتیاط کارخانجات (1315)، سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران (1334)» این موضوع قابل مشاهده است؛ به طوری که در صدر ماده (1) قانون تأمین‎اجتماعی مصوب سال 1358 «تمرکز وجوه و درآمدهای موضوع قانون تأمین‌اجتماعی و سرمایه‎گذاری و بهره‎برداری از محل وجوه و ذخایر» به عنوان یکی از مأموریت‌ها و تکالیف ذاتی آن و فلسفه تشکیل سازمان تأمین‌اجتماعی قید شده است.
ابتدای خط سیر شکل‎گیری بانک رفاه کارگران برمی‌گردد به قانون «اجازه اجرای گزارش کمیسیون پیشینه و هنر و بازرگانی مربوط به کارگران و کارفرمایان» که در واقع «قانون کار» آن زمان تلقی می‎شد که بر اساس ماده (16) آن، «صندوق تعاون و بیمه کارگران» ایجاد می‎شود که توسط هیأتی از نمایندگان وزارت کار، کارگر و کارفرما که از سوی شورایعالی کار انتخاب می‎شدند، اداره می‌شد و حق‌بیمه‎های دریافتی در آن، تجمیع و تمرکز می‌یافت.
بعدها قانون کار (مصوب 26/12/1337) از قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران (مصوب 24/04/1334) تفکیک ‌شد و به موجب ماده (39) قانون اخیرالذکر مقرر می‌شود:
«ماده 39- وجوه سازمان (بیمه‌های اجتماعی کارگران) را هیأت مدیره به حساب‌های خصوصی در بانک‌ها می‎سپارد و ترتیب به کار انداختن ذخایر سازمان و بهره‌برداری از آنها به نحوی که تعهدات جاری معوق نماند و به کار انداختن بقیه درصورتی که بهره کافی داده و ارزش واقعی را حفظ کند با تصویب شورایعالی (سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران که به صورت سه‌جانبه تشکیل می‌شد)، تعیین می‎شود و در هر صورت دادن وام به اشخاص مطلقاً ممنوع است.»
بعدها مقنن به فکر ایجاد یک بانک مختص سازمان بیمه‎های اجتماعی برای کارگران می‎افتد که مأموریت بانک مزبور انجام دریافت‌ها و پرداخت‌های بیمه‌ای و به کار انداختن ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌ای و ارائه خدمات بانکی به کارگران بوده است. بر همین اساس تبصره «39» قانون بودجه سال 1338 کل کشور اشعار می‌دارد:
«تبصره 39 – دولت مجاز است از محل وجوه سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران، بانک تعاونی برای کارگران تأسیس کند، اساسنامه بانک مزبور بنا به پیشنهاد وزارت کار باید به تصویب هیأت وزیران برسد». نکته حائز توجه در این حکم، عبارت «بانک تعاونی» در خصوص ماهیت بانک رفاه کارگران است که از تعلق آن به اعضای تعاونی یعنی همان بیمه‎شدگان شاغل و بازنشسته (مستمری‎بگیر) حکایت دارد.
حکم مشابه و متناظر این تبصره بودجه نیز در ماده (38) قانون اصلاح قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران (مصوب 21/02/1339) مجدداً درج می‌شود. در این قانون بر لزوم محاسبه و منظور کردن ذخیره‌های احتیاطی و فنی (ماده 37) تأکید و سپس در ماده (38) ترتیبات به کار انداختن این وجوه و ذخایر را مشخص می‌سازد:
«ماده 38- سازمان بایستی ذخایر خود را به وسیله بانک رفاه کارگران به کار اندازد، دادن وام از طرف سازمان به اشخاص مطلقاً ممنوع است.»
بدین ترتیب بانک رفاه کارگران از محل ذخایر سازمان که متعلق به بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران بوده، تأسیس و جزو لاینفک سازمان بیمه‎های اجتماعی محسوب می‌شود. سپس این موضوع بعدها نیز در ماده (53) قانون تأمین‌اجتماعی (مصوب سال 1354) تصریح و جزء وظایف ذاتی بانک رفاه کارگران قلمداد شد.
«ماده 53 - ذخایر سازمان نزد بانک رفاه کارگران متمرکز خواهد شد. بانک مذکور ذخایر مزبور را تحت نظر هیأتی با تصویب شورایعالی سازمان (هیأت امناء) به کار خواهد انداخت.»

بانکی برای کارگران
اگر بانک رفاه کارگران در سال 1357 که سهواً و تسامحاً توسط شورای انقلاب به اشتباه ملی و دولتی نشده بود (در حالی‎ که ملی‎ترین و تعاونی‎ترین بانک بود و اصلاً مثل بانک‌های خصوصی آن زمان متعلق به یک فرد سرمایه‎دار نظیر هژبر یزدانی و امثالهم نبود که بخواهد مصادره و ملی شود) عملاً سازمان تأمین‌اجتماعی نیازی به ایجاد «شستا» نداشت. جالب اینکه در آن زمان، سازمان تأمین‌اجتماعی با کمک شرکت خانه‏سازی ایران و بانک رفاه کارگران، دو بازوی سرمایه‏گذاری خود در جهت رفع نیازهای بیمه‎شدگان و مستمری‎بگیران گام برمی‎داشتند؛ هم در زمینه انبوه‎سازی مسکن کارگری (شرکت خانه‎سازی ایران) و هم در زمینه ایجاد صندوق پس‎انداز مسکن کارگران (بانک رفاه کارگران). پر واضح است که تأمین مسکن یکی از اقلام مهم در سبد هزینه‎های خانوار محسوب شده و می‎شود و اتفاقاً حرکت در حوزه انبوه‎سازی مسکن به لحاظ رونقی که به ده‌ها زنجیره تولید کالا، محصولات و خدمات می‌دهد، علاوه بر تأمین نیاز کارگران، از جهت اشتغالزایی و افزایش بیمه‌شدگان نیز به نفع سازمان بوده است.
به هر حال در مقطع زمانی سال 1357 که مقرر می‎شود بانک‌های مربوط به سرمایه‎داران، درباری‎ها و خارجی‎ها در ایران ملی (دولتی) شود، سهواً و اشتباهاً بانک رفاه کارگران (متعلق به بیمه‏شدگان و مستمری‎بگیران) و بانک سپه (متعلق به بیمه‎شدگان و مستمری‎بگیران لشکری) نیز دولتی شدند؛ لکن بعدها دولت وقت متوجه این اشتباه شد و در دوره مدیرعاملی آقایان کرباسیان و ستاری‌فر مدیریت و مالکیت بانک رفاه کارگران به سازمان تأمین‌اجتماعی بازگشت.
متأسفانه طی یک دهه اخیر، عده‌ای با یک تلقی غلط در این ارتباط که سازمان تأمین‌اجتماعی،«شستا» و «بانک رفاه کارگران» را دولتی و مشمول حکم واگذاری طبق اصل (44) قانون اساسی می‌دانستند، با تصویب سه تغییر بر قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) و برخلاف نص صریح سیاست‌های کلی اصل (44) حکم به دست‌اندازی در اموال بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران دادند. در متن سیاست‌های کلی اصل (44)  قانون اساسی، مالکیت سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی نظیر سازمان تأمین‌اجتماعی بر 80 درصد سهام مجاز دانسته شد و اتفاقاً نهادهای عمومی‌ از این قبیل را جزو مجموعه‏هایی محسوب کرد که می‌توانند سهام واگذاری دولت در قالب اصل (44) را خریداری، تملک و تهاتر کنند. به تعبیر دیگر، در سیاست‌های کلی مزبور از کلمه «واگذاری» استفاده کرده که می‎تواند شامل خرید، تملک و تهاتر نیز شود.
مگر می‌شود وقتی در اصل سیاست‌های کلی، سازمان تأمین‌اجتماعی مجاز شمرده شده تا شرکت‌های مشمول ذیل اصل (44) را از دولت خریداری کند، خود این سازمان را نیز مشمول اصل (44) دانست و حکم به واگذاری بانک و شرکت‌هایش داد؟

تغییرات 3 مرحله‌ای
به هر حال، از سال 93 تا سال 99 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) بر اساس طرح‌هایی که از سوی برخی نمایندگان ارائه می‌شد، در طی سه مرحله تغییر یافت و در هر بار مضایق و محدودیت‌هایی برای سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‏گر اجتماعی؛ به‌ویژه سازمان تأمین‌اجتماعی ایجاد شد که خلاصه آن به شرح زیر است:
1- منع واگذاری سهام از سوی دولت به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی برای تأدیه بدهی‌های دولت که این مشکل بر اساس بند «الف» ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه تا حدودی برطرف شد؛ لکن بر اساس همین تفسیر در قانون بودجه سال 1400 این منع مجدداً گذاشته شد.
2- الزام به کاهش سهام شرکت‌ها تا حداکثر 40 درصد
3- لزوم بورسی شدن بانک رفاه کارگران و کاهش سهام سازمان و توابع آن در بانک مزبور به حداکثر 10 درصد و با تعیین ضرب‌الاجل و اعمال جریمه‌های مالیاتی بسیار سنگین. 
4- لزوم واگذاری 67 درصد سهام بانک رفاه کارگران به بخش خصوصی و با تعیین ضرب‌الاجل یک ساله و سلب مدیریت و تملک (؟!) سهام مازاد بر 33 درصد از سازمان تأمین‌اجتماعی. نکته حائز توجه اینکه در تبصره «2» ماده (5) اصلاحی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)، حکم بسیار عجیبی لحاظ شده و علاوه بر اعمال جریمه مالیاتی 100 درصدی، از مالک سلب حقوق مالکیت شده است. این بدان معنا است که دولت و به طرفیت آن، وزارت امور اقتصادی و دارایی در صورت اجرای این تبصره، مالکیت و مدیریت 67 درصد سهام بانک رفاه کارگران را در اختیار خواهند داشت؛ یعنی قانونی که قرار بود تصدی‌گری دولت را کاهش دهد، با تصرف سهام غیردولتی منجر به افزایش تصدیگری دولت می‌شود؟!

نص صریح قانون
ماده (5) اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی تصریح می‌دارد: «ماده 5- مؤسسات اعتباری؛ اعم از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی غیردولتی که قبل یا بعد از تصویب این قانون تأسیس شده یا می‌شوند، یا بانک‌های دولتی که سهام آنها واگذار می‌شود، صرفاً در قالب شرکت‌های سهامی‌ عام و تعاونی سهامی‌ عام مجاز به فعالیت هستند. تملک سهام این مؤسسات تا سقف (10 درصد) توسط مالک واحد بدون اخذ مجوز مجاز است. همچنین تملک سهام هر یک از مؤسسات اعتباری مزبور توسط مالک واحد در دو سطح بیش از  (10 درصد) تا بیست ‌درصد (20 درصد) و بیش از بیست ‌درصد (20 درصد) تا سی‌و‌سه‌درصد (33 درصد) با مجوز بانک مرکزی و به‌ موجب دستورالعملی که به پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب شورای پول و اعتبار، مصوب می‌شود، مجاز می‌باشد. تملک سهام سایر مؤسسات اعتباری به هر میزان توسط مالک واحدی که در یکی از مؤسسات اعتباری بیش از (10 درصد) سهامدار است، بدون مجوز بانک مرکزی ممنوع است.
تبصره 1- مالک واحد به شخص حقیقی یا حقوقی به‌ طور مستقل یا بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق می‌شود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستورالعمل شورای پول و اعتبار، دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی یا نسبی)، نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر هستند.
تبصره 2- مالک سهام مؤسسات اعتباری بیش از حدود مجاز ذکر ‌شده نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکیت اعم از حق رأی، دریافت حق تقدم و دریافت سود است و درآمد حاصل از سود سهام توزیع‌ شده و حق‌تقدم فروش ‌رفته نسبت به سهام مازاد مشمول مالیات با نرخ صد‌درصد (100 درصد) می‌شود و حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی ‌به وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض می‌شود. مالک واحدی که تا پیش از تصویب این قانون، دارنده سهام هر یک از مؤسسات اعتباری بیش از حدود مجاز شده، فرصت دارد ظرف مدت یک‌سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، یا وقوع حادثه قهری، نسبت به اخذ مجوز لازم برای هر سطح اقدام و یا مازاد سهام خود را واگذار کند، در غیر این صورت مشمول مقررات صدر این تبصره می‌شود.»
با توجه به مهلت یکس اله قانون، این اتفاق می‌بایست در سال 1399 می‌افتاد؛ لکن متعاقب این امر و بر اساس «طرح مستثنی شدن بانک رفاه از سقف مجاز تملک سهام بانک‌های تجاری غیردولتی» که در سال 1398 ثبت شده بود (این طرح چند سال تهیه شده بود؛ لکن متولیان وقت سازمان به جای پیگیری آن، به دنبال رایزنی با مجلس برای عدم طرح سؤال‌کننده در مورد پرونده بازرسی دوست خودشان و جمع‌آوری 165 امضاء برای ابقاء بودند) و در مراحل بررسی این طرح، مجلس شورای اسلامی‌ دو بار برای مستثنی شدن و یا اعطای مهلت طولانی‎تر به سازمان تأمین‌اجتماعی مصوبه داد؛ لکن با رایزنی برخی متولیان دولت قبل (به‌ویژه بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی و...)، شورای نگهبان با آن مخالفت کرد و در نهایت یک مهلت یک ساله به سازمان تأمین‌اجتماعی داده شد که این مهلت نیز مهر‌ماه سال جاری به اتمام رسید...