از همان روزگاری که وزیر دارایی انگلستان صورت هزینه‌ها و دخل‌وخرج سالانه این کشور را در درون کیفی چرمی می‌گذاشت و با خود به پارلمان می‌برد تا به امروز که همه دولت‌ها، بنگاه‌های اقتصادی و مالی و حتی شرکت‌های کوچک، طرح‌ها و برنامه‌های خود را با رویکردی هزینه- درآمدی انجام می‌دهند، آنچه اهمیتش روزبه‌روز بیشتر و عدول از اصول آن ناپذیرفتنی‌تر شده، داشتن برنامه مشخص برای تعادل منابع یا مصارف است. همان چیزی که امروزه از آن با عنوان «برنامه و بودجه» یاد می شود.  محاسباتی بسیار پیچیده، منطقی و در عین حال متکی به علم محاسبات و تخصیص منابع که آمار و ارقام مندرج در آن به هزینه‌ها و مصارف هر نهاد یا تشکیلات در بازه زمانی یک‌ساله سامان می‌دهد. درواقع بودجه ابزاری است که اداره بهینه منابع محدود را ممکن می‌سازد و آیینه تمام نمایی است از برنامه‌ها و فعالیت‌هایی که سرشت و سرنوشت اهداف و اولویت‌های هر نهاد و سازمانی را تعیین می‌کند. در این میان سازمان تامین‌اجتماعی نیز، که به‌عنوان سازمانی درآمد- هزینه‌ای نیمی از جمعیت کشور را تحت پوشش خدمات بیمه‌ای و درمانی خود دارد، از این قاعده مستثنا نیست و به سیاق سال‌های گذشته امسال نیز بودجه‌ای را به تصویب هیئت‌مدیره خود رسانده که با وجود داشتن تفاوت‌های ماهوی با سنوات گذشته، نکات چندی در خود مستتر دارد.

 

 سهم 18هزار میلیاردی نهاد دولت از بودجه 72 هزار میلیاردی

بودجه سال 1395 سازمان تامین‌اجتماعی که با توجه به برنامه 5ساله راهبردی این سازمان تدوین ‌شده، از حیث منابع بالغ ‌بر 72 هزار و 542 میلیارد تومان تعیین شده که رشدی 27 درصدی را نشان می‌دهد. مطابق جدول‌های بودجه‌ای امسال، عمده محل‌های تامین درآمد بودجه از طریق درآمدهای حاصل از حق‌بیمه، سرمایه‌گذاری‌ها و ذخایر، خسارات و جرائم، سرانه درمان، درآمد اختصاصی واحدهای درمانی، وصولی حق‌بیمه از دولت، دریافت تسهیلات و سایر درآمدهاست. بیشترین هزینه‌ها نیز به  تعهدات قانونی، درمان، برنامه‌ها و طرح‌های توسعه‌ای، پروژه‌های عمرانی ،سرمایه‌گذاری و هزینه‌های اداری و تشکیلاتی مربوط است. همچنین بودجه امسال حاوی هفت تبصره است که یکی از آن‌ها منابع و مصارف قانون همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران را هدف قرار داده و مابقی هم به برخی وظایف و تکالیف حوزه‌های بیمه‌ای، درمانی، اقتصادی، امور فرهنگی و اجتماعی، پشتیبانی و فن‌آوری اطلاعات و ارتباطات مربوط است. طی سال جاری در بخش کلان منابع و مصارف، درآمد حاصل از حق‌بیمه با 44 هزار و 500 میلیارد تومان بیشترین سهم درآمدی را به خود اختصاص داده، درآمد حاصل از خسارات و جرائم 665 میلیارد تومان، درآمد سهم درمان خارج از مقررات 27/9؛ حدود هزار میلیارد تومان، درآمد اختصاصی واحدهای درمانی 550 میلیارد، درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و ذخایر 5500 میلیارد و سایر درآمدها نیز 124 میلیارد تومان را به سبد درآمدی سازمان می‌افزایند. یکی از منابع مهم پیش‌بینی‌شده در بودجه امسال به پرداخت‌های نهاد دولت به سازمان تامین‌اجتماعی برمی‌گردد و قوانین و دستورالعمل‌های خاص 27گانه‌ای که هزینه‌هایی را بر دوش سازمان گذاشته‌اند. در بودجه امسال این تعهدات با رشدی 33 درصدی به حدود 18 هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین در این بخش ردیفی نیز به‌عنوان دریافت تسهیلات کوتاه‌مدت بانکی در نظر گرفته شده که رقم کلی آن 2 هزار میلیارد تومان است و گفته می‌شود سازمان می‌بایست امسال 500 میلیارد تومان از رقم کلی آن را تسویه کند.

 

 کسری 1300 میلیارد تومانی همسان سازی

هرچند سازمان تامین‌اجتماعی در بودجه امسال خود، سازوکارهایی مانند 100 میلیارد تومان وام قرض‌الحسنه و همچنین 300 میلیارد تومان جهت خرید و احداث مسکن ویژه بازنشستگان و مستمری‌بگیران تخصیص داده، اما شاید بحث‌برانگیزترین چالش، تبصره اول ماده‌واحده بودجه باشد که اشاره‌ای است به بند 39 قانون بودجه سال 1388 کل کشور و الزام نهاد دولت به پرداخت سالانه 1300 میلیارد تومان به این سازمان برای آنچه همسان‌سازی حقوق نامیده می‌شود. مطابق ردیف‌های جدول بودجه، این سازمان در هزینه و درآمد سال 1393 خود در این حوزه 1300 میلیارد تومان کسری داشته و حساب‌وکتاب‌های سازمان در سال 1394 هم همین عدد را نشان می‌دهد. با اینکه سرجمع این ارقام در ارزیابی نهایی به کسری بودجه کلی سازمان در سال گذشته نینجامیده، این سازمان هیچ‌گونه دریافتی از نهاد دولت نداشته و امسال نیز پیش‌بینی همین رقم برای پرداخت به بازنشستگان شده است.

 

 برنامه راهبردی، آغاز تحول در بودجه‌ریزی

بودجه امسال سازمان تامین‌اجتماعی علاوه بر اعداد و ارقام بودجه‌ای ویژگی دیگری هم دارد. اینکه این بودجه با برنامه‌های راهبردی و عملیاتی در حوزه‌های شش‌گانه پیوند خورده و مواردی از قبیل بازبینی و اصلاح ساختارها و فرآیندها در جهت ارتقای کمی و کیفی سطح خدمات بیمه‌ای و درمانی، استقرار رویکرد نوین سازمانی، بهبود در مدیریت مصارف و هزینه‌ها جهت نیل به تعادل و پایداری مالی و... در آن دیده می‌شود. هرچند بودجه مصوب امسال هم به همان روال سابق تدوین و درنهایت به تصویب رسیده، اما مهر و نشان برنامه‌ریزی راهبردی و عملیاتی در این بودجه به چشم می‌خورد. کارشناسان معتقدند این بودجه می‌تواند به‌عنوان دستاوردی نو در کارنامه خدمات این سازمان ثبت شود و در آینده نیز تحولات مثبتی را برای این سازمان رقم بزند. ناگفته نماند که پس از قریب به یک دهه که از لزوم تدوین برنامه‌های راهبردی و ارتباط میان بودجه‌ریزی و این برنامه‌ها در این سازمان صحبت به میان آمده بود، تقریبا از سال 1392 بود که گام‌های بلندی برای عملی شدن برنامه راهبردی و ارتباط آن با بودجه در سازمان برداشته شد و به طور خاص ردیف‌های دوگانه (برنامه‌های عملیاتی و طرح‌های توسعه‌ای بخش بیمه‌ای و درمان) در بودجه سالانه گنجانده شد و امسال نیز اعتباری بالغ‌بر 1200 میلیارد تومان به این حوزه تخصیص داده شده است. در همین رابطه معاون دفتر برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی سازمان تامین‌اجتماعی معتقد است تا تدوین حقیقی برنامه راهبردی هنوز راه زیادی مانده و تجلی واقعی این امر در بودجه منوط به انجام پاره‌ای دیگر از اقدامات است. دکتر محسن ریاضی با بیان اینکه گنجاندن برنامه‌ها در بودجه و اختصاص ردیفی برای هزینه‌های آن قدم بسیار بزرگی است، فراهم شدن زیرساخت‌های لازم، پویایی سازمانی، توسعه‌یافتگی و از همه مهم‌تر داشتن داده‌های آماری در بخش‌های بیمه‌ای، درمانی، سرمایه‌گذاری و پشتیبانی را ازجمله پیش‌نیازهای تدوین برنامه‌های راهبردی و بودجه‌ریزی متناسب عنوان می‌کند.

 

 چشم‌انداز بودجه و تعهدات نهاد دولت

هرچند این برنامه‌ها هدفی جز افزایش منابع و صرفه‌جویی در هزینه‌ها ندارند و در صورت تدوین درست و اصولی این پتانسیل را دارند که با شناسایی اثرات هزینه و درآمدی، در بودجه سالیانه هم منعکس شوند، اما سوال این است که در ادامه چه خواهد شد و چه موانعی می‌تواند حرکت سازمان به سمت تدوین و عملیاتی کردن برنامه‌های راهبردی و به‌تبع آن انعکاسش در بودجه سالیانه را کند کند و یا در آن تاخیر ایجاد کند؟ در این رابطه می‌توان استدلال خود را بر پایه مطالبات این سازمان از نهاد دولت بنیان نهاد. مسئله‌ای که دکتر ریاضی آن را به نوع دیگری با آتیه‌نو در میان می‌گذارد. وی با بیان اینکه روند منابع و مصارف نشان می‌دهد که حق‌بیمه‌های دریافتی از بیمه‌شدگان تکافوی هزینه‌های سازمان را نمی‌دهد و نیاز به نقدینگی در این سازمان به‌شدت احساس می‌شود، بودجه‌ریزی فعلی را ناظر بر شرح وظایف و تعهدات معمول ولی در عین حال حیاتی این سازمان در قبال ذی‌نفعان خود می‌داند و افزایش سهم تعهدات دولت در بودجه و اخذ تسهیلات از نظام بانکی را دو مثال بارز از نیاز به نقدینگی عنوان می‌کند و از کم‌احتمال بودن وفای نهاد دولت به تعهدات خود می‌گوید: «در شرایط فعلی نهاد دولت از نظر منابع در دسترس در مضیقه است و بر همین اساس به‌سختی می‌توان تصور کرد که بتواند در کوتاه‌مدت  18 هزار میلیارد تومان تعهد خود را به سازمان تامین‌اجتماعی پرداخت کند.» به طور معمول تعهدات نهاد دولت در قالب ردیف‌های بودجه‌ای سالیانه کشور گنجانده می‌شود و همه‌ساله هم عدد دقیق آن در بودجه درج می‌شود که این رقم امسال تنها 321 میلیارد تومان به صورت نقدی است که اگر شیوه‌های پرداخت غیرنقدی و یا تهاتر و واگذاری‌ها را هم به این رقم اضافه کنیم، نتیجه هیچ تناسبی با رقم مصوب در بودجه نخواهد داشت. بنا به آمارهای منتشرشده از سوی سازمان تامین‌اجتماعی، در سال 1394 از مجموع 13 هزار میلیارد تومان تعهد نهاد دولت به تامین‌اجتماعی، تنها 9 هزار میلیارد تومان آن تامین اعتبار شده و مابه‌التفاوت آن به حساب بدهی‌اش گذاشته شده است. دکتر ریاضی ناچیز بودن پرداختی‌های نهاد دولت را عاملی می‌داند که سازمان را ناچار به جبران کسری‌های خود از محل‌های دیگر می‌کند که دریافت تسهیلات بانکی و تزریق منابع بخش سرمایه‌گذاری ازجمله آن‌هاست. وی ضمن تاکید بر این نکته که سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها ممکن است تکافوی نیاز به منابع مالی را نکند و یا موجب افزایش فشار بر بخش‌های سرمایه‌گذاری شود، این فشار و تاثیرات آن بر عملکرد بخش سرمایه‌گذاری در سنوات آینده را خطرناک می‌داند و تصریح می‌کند: «80 درصد درآمدهای حاصل از فعالیت اقتصادی در هر بنگاهی باید در همان بنگاه سرمایه‌گذاری شود و اگر خروج سرمایه از این بخش و تزریق آن در بخش‌های دیگر بیش از ظرفیت معمول بنگاه باشد به طور طبیعی در آینده عملکرد آن در خطر قرار می‌گیرد و حتی این امکان نیز وجود دارد که این تزریق منابع هم پاسخگوی نیاز شدید سازمان به نقدینگی نباشد.»

 

 خوش‌بینی توام با واقعیت

به هر روی به نظر می‌رسد بودجه امسال که با نگاهی به برنامه‌های راهبردی تدوین و به تصویب رسیده، خشت دیگری است بر بنایی که مدیریت این سازمان طی سه سال گذشته با تلاش‌ها و تعامل‌های حداکثری با نیروهای بیرونی و دیگر ارکان در پی ساخت آن بوده است. این بودجه نکات قابل‌ملاحظه‌ای در خود دارد، مانند پیش‌بینی اعتباراتی برای ساخت مسکن اجتماعی کارگران، راهبردهایی برای افزایش رفاه و آسایش بازنشستگان و مستمری‌بگیران، توسعه ارائه خدمات درمانی و ساخت مراکز بیمارستانی، افزایش سرمایه‌گذاری و... بنابراین دست‌کم از حیث برخی جهت‌گیری‌ها سالی بهتر را نوید می‌دهد، اما کتمان این بیم که پرداخت نشدن تعهدات دولت ممکن است مشکلاتی را متوجه این سازمان و تعهداتش نسبت به ذی‌نفعان کند نیز به همان میزان دشوار است. به‌خصوص اینکه اگر بیش از 110 هزار میلیارد مطالبات انباشته‌شده این سازمان طی چند دهه گذشته را به همه این‌ها اضافه کنید، در آن صورت وضعیت بغرنج‌تر خواهد بود.